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解密丨改革樣本渭南為何翻燒餅？“X合一”將走向何方？

嘉峪檢測(cè)網(wǎng) 2015-09-15 23:59

2013年國(guó)務(wù)院食品安全監(jiān)管體制改革有內(nèi)外兩個(gè)樣板：美國(guó)FDA和山西渭南?，F(xiàn)在兩個(gè)樣板都開始翻燒餅。美國(guó)的食品監(jiān)管體制100年沒動(dòng)搖，但弊端已顯；渭南改革5年間四次大調(diào)整，卻塵埃未定。中國(guó)在學(xué)美國(guó)“事后監(jiān)管”，美國(guó)想學(xué)中國(guó)“統(tǒng)一監(jiān)管”。渭南學(xué)深圳搞“市場(chǎng)監(jiān)管”、深圳學(xué)渭南搞“食藥合一”。這說明食品安全沒有最好的監(jiān)管體制，只有在某時(shí)某地最適合自己的模式。

　　過去，渭南的月牙燒餅很有名?，F(xiàn)在，渭南“翻燒餅”很有名。

　　在備受關(guān)注的食品安全監(jiān)管體制改革中，陜西渭南具有符號(hào)意義。這里是2013年國(guó)務(wù)院推動(dòng)食藥機(jī)構(gòu)改革的樣本城市。

　　2015年3月9日，陜西渭南市人民政府網(wǎng)站公布消息，在新一輪縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)改革中，擬將縣級(jí)工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)、鹽務(wù)等四個(gè)部門職責(zé)整合，組建市場(chǎng)監(jiān)督管理局。

　　這意味著作為改革樣本的渭南，將徹底顛覆食藥部門單列的“渭南模式”。

　　這也是不到5年時(shí)間里，渭南推動(dòng)的第四次大規(guī)模食品安全體制改革。

　　“這不是翻燒餅，這怎么是翻燒餅?zāi)兀?rdquo;主導(dǎo)最新一次改革的渭南市編辦副主任董研強(qiáng)對(duì)南方周末記者說，“以前小合并，是一個(gè)小燒餅；現(xiàn)在大合并，我們做了個(gè)大燒餅！”至于為什么幾次改革把有些職能合了又分？“那是把燒餅上的灰渣渣掃出去。”董研強(qiáng)說。

　　據(jù)悉，此次“四合一”改革，渭南編辦參照了深圳推行的食藥監(jiān)管模式。

　　而過去兩年中，渭南接待了全國(guó)各省市的學(xué)習(xí)團(tuán)隊(duì)兩百多批次，其中深圳食藥監(jiān)管部門就先后到渭南考察了3次。

　　“到底誰學(xué)誰？”渭南食藥監(jiān)管部門的人不解。

　　“等渭南改好之后，我們?cè)傧蛩麄儗W(xué)習(xí)吧。”其他城市的公務(wù)員在微信群里調(diào)侃道。

　　恐怕短期內(nèi)不會(huì)再有人到這個(gè)中部城市學(xué)習(xí)改革經(jīng)驗(yàn)了，渭南已經(jīng)陷入了經(jīng)典的中國(guó)式改革困局。

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反對(duì)合并的力度前所未有

　　渭南此次四合一的市場(chǎng)局改革，只是新一輪縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)改革中的一個(gè)環(huán)節(jié)。

　　“此次改革，無論是從涉及面，或是政府機(jī)構(gòu)縮減的數(shù)量、編制控制來看，力度都很大。”渭南市委黨校紀(jì)委書記趙忠林評(píng)價(jià)說。

　　依據(jù)此次渭南的《縣（市、區(qū)）政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革方案》，改革后部門數(shù)將大幅縮減，10個(gè)縣共撤并政府機(jī)構(gòu)70個(gè)，各縣分別要在原規(guī)模的基礎(chǔ)上撤并機(jī)構(gòu)5-9個(gè)。改革方案從2014年10月開始設(shè)計(jì)，歷經(jīng)四個(gè)月最終發(fā)布。

　　“干預(yù)較多，很難做。”董研強(qiáng)說，這是一次“堅(jiān)持原則，反復(fù)博弈的攻堅(jiān)戰(zhàn)”。他們希望將一些作為一級(jí)部門意義不大的單位合并。而食藥系統(tǒng)的多合一，更是“上一次改革就有的想法”。

　　長(zhǎng)期擔(dān)任改革推動(dòng)者和協(xié)調(diào)者的編辦，所管理的不僅僅是總編制數(shù)，還包括各行政層級(jí)的職級(jí)數(shù)額、職務(wù)名稱，因此與被改革的各個(gè)部門之間的博弈，在所難免。同時(shí)由于長(zhǎng)期處于封閉和隱秘狀態(tài)，編辦所操作的各種改革方案，即使在政府內(nèi)部，也并不公開。

　　但這次改革卻因?yàn)槭乘幈O(jiān)管的“渭南模式”太過出名，而遭遇來自方方面面的不同意見。

　　有來自基層的。在改革方案剛草擬完成時(shí)，各縣的縣長(zhǎng)或副縣長(zhǎng)都會(huì)親自跑到市里來溝通：希望不要合并，不要壓縮，能不能增加一些編制和部門？有的拿著上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的意見找來，稱“合并了會(huì)影響很大，希望編辦重新考慮”。

　　也有來自市政協(xié)的。董研強(qiáng)記得，在一次政協(xié)座談會(huì)上，大家對(duì)食藥部門單列還是合并為市場(chǎng)局爭(zhēng)執(zhí)不休。有委員提出，食藥改革是渭南出經(jīng)驗(yàn)的地方，不能隨便動(dòng)。

　　還有來自最高決策層的。2014年以來，包括中辦和國(guó)辦都有明確的文件，要求加強(qiáng)食品藥品監(jiān)管。這在編辦看來，屬于“條條干預(yù)”（指上級(jí)業(yè)務(wù)部門要求下級(jí)部門設(shè)立與其業(yè)務(wù)對(duì)口的機(jī)構(gòu)或提高機(jī)構(gòu)規(guī)格，要求為其業(yè)務(wù)對(duì)口的機(jī)構(gòu)配備或增加編制。）

　　“我們始終堅(jiān)持原則。”董研強(qiáng)說，這些求情和意見，并沒有影響到編辦最終方案制定。

　　董研強(qiáng)所說的“原則”源于一份2014年由陜西省委省政府下發(fā)的文件。大意是，要著力推進(jìn)機(jī)構(gòu)和職責(zé)整合。縣及縣以下可將工商、質(zhì)監(jiān)、食品安全等機(jī)構(gòu)整合改革為市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對(duì)市場(chǎng)形成統(tǒng)一的監(jiān)管力量。

　　這個(gè)包含彈性的官方話語，被編辦看做省里對(duì)縣級(jí)機(jī)構(gòu)改革的明確意見。盡管阻力很大，但只能“堅(jiān)決執(zhí)行”。

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“怎么改也不能改渭南啊”

　　被改革的部門往往是最后才知道消息。

　　3月11日，《華商報(bào)》刊登了一則《整合工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)、鹽務(wù)4部門組建市場(chǎng)監(jiān)督管理局》的報(bào)道，消息才傳到基層。

　　“改革前從沒有到基層問過這事情，沒有開過任何協(xié)調(diào)會(huì)。”渭南某縣級(jí)食藥局局長(zhǎng)認(rèn)為，這樣的大事決定權(quán)不應(yīng)該在一個(gè)部門。他告訴南方周末記者，消息公布后，局里已經(jīng)開始人心不穩(wěn)了，有人開始擔(dān)心自己會(huì)被調(diào)整，下派，或者干脆是被精簡(jiǎn)出去。

　　近十年來，無論是全國(guó)還是地方，食品藥品監(jiān)管體制總是處在不斷改革的過程中，人心惶惶已經(jīng)成為食品安全監(jiān)管者的常態(tài)。

　　地處秦、晉、豫連接地帶的渭南是西北地區(qū)重要的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)大市。曾經(jīng)頻發(fā)的食品安全事件讓原有“分段監(jiān)管”模式存在的“職能交叉、監(jiān)管空白、資源分散和協(xié)調(diào)難度大”等弊端暴露無遺。

　　因此自2011年開始，渭南的食品藥品監(jiān)管就切換到“改革模式”。

　　此前三次改革，總的趨勢(shì)是把與食品監(jiān)管相關(guān)的職能全部整合到渭南市食品藥品監(jiān)督管理委員會(huì)，同時(shí)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層新增監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

　　這一改革模式很快引發(fā)關(guān)注。2012年12月，時(shí)任渭南市市長(zhǎng)徐新榮被邀請(qǐng)到全國(guó)食安辦主任會(huì)議上介紹渭南經(jīng)驗(yàn)。在此前后，全國(guó)12個(gè)省58個(gè)地級(jí)市的官員到渭南考察。

　　2013年春節(jié)前，參與國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案制定的時(shí)任國(guó)務(wù)院食安辦主任張勇突然到渭南調(diào)研。

　　“明顯帶著問題來的，追問體制問題，邊看邊問。”渭南市一位隨同調(diào)研的官員回憶說。

　　后來2013年3月國(guó)務(wù)院出臺(tái)機(jī)構(gòu)改革方案，在食藥監(jiān)管方式和內(nèi)部職能設(shè)置上充分吸收了渭南改革的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。

　　“我們都覺得渭南是標(biāo)桿和典型，全國(guó)都來學(xué)習(xí)，怎么改也不能改渭南啊。”渭南食藥委一位官員說。

　　在他們看來，過去的兩年，渭南單兵突進(jìn)式的改革，由于在全國(guó)推廣而實(shí)現(xiàn)上下統(tǒng)一，由此走上了正軌，市縣鎮(zhèn)三級(jí)監(jiān)管機(jī)制在系統(tǒng)內(nèi)部評(píng)價(jià)也很高。

　　但突如其來的再次改革，讓大家摸不著頭腦。渭南啟動(dòng)改革時(shí)就擔(dān)心“人走政息”，為保證制度能長(zhǎng)期執(zhí)行，食藥委專門制定了《食品小作坊生產(chǎn)加工管理辦法》等10項(xiàng)制度做保證。一旦四局合一，這些制度能否落實(shí)不得而知。

　　按照改革思路，新建的鄉(xiāng)鎮(zhèn)食藥監(jiān)管所也將交回鄉(xiāng)鎮(zhèn)，原有的三級(jí)監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)可能就此中斷。“交到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，我們的‘腿’沒了，食品藥品監(jiān)管肯定會(huì)弱化。”前述渭南一縣級(jí)食藥局局長(zhǎng)擔(dān)心。

　　董研強(qiáng)并不認(rèn)可這一看法：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)期抱怨有責(zé)無權(quán)，說他們食品監(jiān)管責(zé)任無限大，權(quán)力無限小，這次下放可以真正做到人財(cái)物統(tǒng)一。”

　　盡管基層阻力重重，但編辦的著眼點(diǎn)卻在更大層面統(tǒng)一。董研強(qiáng)認(rèn)為，一旦四局合一，工商質(zhì)監(jiān)食藥部門的許可都可以統(tǒng)一，人員可以重新調(diào)整，編制重新分配，執(zhí)法隊(duì)伍可以整合，無形中提高了行政效率和執(zhí)法力度。

　　編辦想整合四部門的理由還在于，工商的編制和食藥差別數(shù)十倍。通過合并，可以最大程度地調(diào)整編制。

　　至于再次改革引起的人心動(dòng)蕩，董研強(qiáng)說：“改過三次了，他們（食藥系統(tǒng)）已經(jīng)無所謂了。”

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“X合一”

將走向何方？

　　許多像渭南一樣名噪一時(shí)的地方改革，最終命運(yùn)都頗為相似：極少數(shù)改革引起了中央政府重視并被樹為典型推向全國(guó)，部分因?yàn)?ldquo;下改上不改”被迫調(diào)整方向或恢復(fù)原狀，更多的則因?yàn)榻┗闹贫群托姓己酥笜?biāo)，使得改革陷入停滯或走回頭路。政府試圖通過增減職能或撤并機(jī)構(gòu)解決問題，但實(shí)際上只是某種程度上的修補(bǔ)，甚至很容易淪為部門利益爭(zhēng)奪的工具。

　　2013年國(guó)務(wù)院?jiǎn)?dòng)的食藥機(jī)構(gòu)改革，整整兩年過去，一些省會(huì)城市，例如長(zhǎng)沙至今沒有啟動(dòng)改革。而一些地區(qū)，在這兩年，竟又啟動(dòng)了新一輪的整合。

　　“根源在于缺乏對(duì)食品藥品監(jiān)管規(guī)律和本質(zhì)的認(rèn)識(shí)，以及相應(yīng)的改革頂層設(shè)計(jì)。”長(zhǎng)期關(guān)注食藥改革的國(guó)家行政學(xué)院副教授胡穎廉說。

　　國(guó)家層面也為改革現(xiàn)狀犯難。就在渭南公布縣級(jí)改革方案的次日，國(guó)家食藥總局召集了18個(gè)省級(jí)和縣級(jí)食藥系統(tǒng)的負(fù)責(zé)人進(jìn)京會(huì)商，希望聽聽基層的聲音，在改革后期穩(wěn)定系統(tǒng)人心并向更高層反映。

　　“現(xiàn)在改革就像一艘海上迷航的大船一樣，不知道目標(biāo)在哪。”參與總局研討會(huì)的一位地方食藥局官員說。

　　深諳改革脈搏的學(xué)者們認(rèn)為，任何改革都有宏觀的政治背景，食品藥品監(jiān)管改革錯(cuò)過了2013年轟轟烈烈的改革浪潮，即便是現(xiàn)在再做頂層設(shè)計(jì)，也難有聲響。因此，現(xiàn)在各地方都依賴市縣整體改革將未完成的食藥改革一并納入。

　　“渭南這種翻燒餅，就是將已經(jīng)改革到位、基本符合國(guó)務(wù)院文件要求的食藥監(jiān)體制推倒重來，走‘X合一’之路。”江蘇省南通市食藥監(jiān)局副局長(zhǎng)繆寶迎說，“越來越多的地方，正在大市場(chǎng)監(jiān)管的征途上向前邁進(jìn)。”

　　就目前來看，市場(chǎng)局模式在一些地方已經(jīng)不可阻擋。甚至作為地方食品安全改革試點(diǎn)的四個(gè)地區(qū)，天津?yàn)I海新區(qū)、陜西渭南、廣東深圳、佛山順德，也都陸續(xù)走向食藥合一，統(tǒng)一市場(chǎng)監(jiān)管的市場(chǎng)局模式。

　　在胡穎廉看來，無論選擇何種模式，最重要的是搞清楚主要風(fēng)險(xiǎn)究竟是什么。不同的地區(qū)應(yīng)該以各自的特點(diǎn)選擇合適的模式。譬如，如果該地面臨的食品安全風(fēng)險(xiǎn)主要是證照、索證票、標(biāo)簽等面上問題，需要強(qiáng)調(diào)的是覆蓋面的廣度，市場(chǎng)局在某種程度上可以增強(qiáng)監(jiān)管執(zhí)法力量。而如果該地面臨的是深層次內(nèi)在問題，像添加劑，標(biāo)準(zhǔn)，質(zhì)量的問題，則更需要的是專業(yè)能力，因此單設(shè)食藥局更好。

　　“渭南還是農(nóng)村地區(qū)為主，工業(yè)化食品藥品安全風(fēng)險(xiǎn)不是主流，從某種程度上說，現(xiàn)在的選擇有其內(nèi)在邏輯。”胡穎廉說，但在模式選擇上一定切忌政策跟風(fēng)。

　　至于如何發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，胡穎廉也提供了思路。各地可以看看過去幾年行政處罰案件的主要案由是什么，依據(jù)食品藥品安全事件來設(shè)定用什么樣的模式應(yīng)對(duì)。而食品和藥品也有不同的特點(diǎn)，藥品事權(quán)更多往上集中，食品事權(quán)的劃分把更多的責(zé)任和權(quán)力往基層下放。“藥品往上收，食品往下放”是將來體制改革的趨勢(shì)。

　　“關(guān)鍵是如何適應(yīng)監(jiān)管需求和風(fēng)險(xiǎn)狀況，沒有最好，只有最合適。”胡穎廉說。

這場(chǎng)備受消費(fèi)者關(guān)注的食藥改革最終將行至何處，不得而知。

　　“我深愛著經(jīng)過艱辛努力而建立起的從市縣到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的食品監(jiān)管體制。”渭南市食藥委主任王建軍感嘆，“不管怎樣改，我都堅(jiān)持和以前一樣抓好監(jiān)管工作。”　

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來源：質(zhì)量與認(rèn)證

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