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嘉峪檢測網(wǎng) 2020-01-08 18:12
作者：郝擎 1, 張欣濤 1, 朱寧 2, 朱炯 1, 李曉 1
1. 中國食品藥品檢定研究院, 北京 102629;
2. 國家藥品監(jiān)督管理局, 北京 100037
摘要：
目的：探討醫(yī)療器械抽檢有關(guān)規(guī)定的修訂要點。
方法：對醫(yī)療器械監(jiān)管特別是抽檢所面臨的新形勢進行整理，對現(xiàn)行醫(yī)療器械抽檢有關(guān)規(guī)定的不足和問題進行歸納，對修訂要點的可行性和影響進行分析。
結(jié)果：提出了修訂《醫(yī)療器械抽查檢驗管理辦法》的若干建議。
結(jié)論：監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)當充分認識當前醫(yī)療器械監(jiān)管形勢的變化，及時總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，調(diào)整定位并主動作為，將修訂醫(yī)療器械抽檢有關(guān)規(guī)定提上日程。
關(guān)鍵詞：醫(yī)療器械 抽查檢驗 管理規(guī)定
現(xiàn)行的《醫(yī)療器械質(zhì)量監(jiān)督抽查檢驗管理規(guī)定》 [1]發(fā)布于2013年10月11日，距今已六年有余。六年多來，我國醫(yī)療器械技術(shù)、產(chǎn)業(yè)、行業(yè)形態(tài)、政策法規(guī)、監(jiān)管機構(gòu)等都發(fā)生了較大變化。為了適應(yīng)這些變化，更好的保障公眾使用醫(yī)療器械安全，規(guī)范醫(yī)療器械行業(yè)發(fā)展，促進醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)進步，相關(guān)規(guī)定已經(jīng)需要修訂。
1 監(jiān)管形勢發(fā)生變化
1.1 醫(yī)療器械行業(yè)發(fā)展日新月異
我國醫(yī)療器械技術(shù)發(fā)展迅猛，創(chuàng)新產(chǎn)品不斷走向市場[2]，也給醫(yī)療器械的生產(chǎn)和經(jīng)營行為帶來沖擊影響。同時，醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)成長迅速，行業(yè)形態(tài)也隨著電子商務(wù)、現(xiàn)代物流、大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段的進步而得到重塑[3]，互聯(lián)網(wǎng)銷售、以銷定產(chǎn)等新業(yè)態(tài)新模式層出不窮[4]，給上市后醫(yī)療器械監(jiān)管提出新的挑戰(zhàn)。
1.2 監(jiān)管政策和法規(guī)發(fā)生新變化
我國醫(yī)療器械行業(yè)的監(jiān)管理念、監(jiān)管模式也在與時俱進。黨中央、國務(wù)院在多份綱領(lǐng)性文件中明確要求開展藥品醫(yī)療器械審評審批制度改革、試點上市許可持有人制度、加強事中事后監(jiān)管[5-6]。2017年5月4日，國務(wù)院常務(wù)會議審議通過的《醫(yī)療器械監(jiān)督管理條例》（以下簡稱《條例》），從完善分類管理、適當減少事前許可、重申強調(diào)企業(yè)責任、強化日常監(jiān)管并規(guī)范監(jiān)管行為、完善法律責任等多方面完善了《條例》 [7]。而這些變化，對醫(yī)療器械抽查檢驗（以下簡稱抽檢）提出了新的要求。
1.3 監(jiān)管機構(gòu)和事權(quán)分配已改革
隨著《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》落地實施，國家機構(gòu)方面組建了國家市場監(jiān)督管理總局，并組建國家藥品監(jiān)督管理局，由國家市場監(jiān)督管理總局管理[8]。省級及以下監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)置也有相應(yīng)變化，不同省市的改革方案還不盡相同。新的機構(gòu)設(shè)置，以及由其引發(fā)的事權(quán)分配變化，對我國藥品、化妝品、醫(yī)療器械的監(jiān)督管理也提出新的要求。
2 現(xiàn)有規(guī)定的主要不足
近年來，我國醫(yī)療器械抽檢工作在《醫(yī)療器械質(zhì)量監(jiān)督抽查檢驗管理規(guī)定》等的規(guī)范下，范圍有效擴大，作用不斷凸顯，影響穩(wěn)步提升，為保障公眾用械安全發(fā)揮了積極作用。但同時由于新情況新問題的出現(xiàn)，也暴露出一些問題。
2.1 基本概念不明確
作為一項“通過對隨機抽取的樣品，開展關(guān)于標準或產(chǎn)品技術(shù)要求的符合性檢驗，以判斷產(chǎn)品整體質(zhì)量狀況”的活動，抽檢自身的概念是清晰的。但在統(tǒng)計學(xué)意義上，對于抽檢的結(jié)果以及基于一定規(guī)模抽檢而得出的監(jiān)管評價，則可能有多種解讀[9]。例如，對于抽檢的不合格檢出率高低應(yīng)當如何解讀，一直存在不同理解。有觀點認為，不合格檢出率是被抽檢產(chǎn)品當前質(zhì)量狀況的直接反映，不合格檢出率低就說明質(zhì)量狀況好、監(jiān)管有成效，反之則說明質(zhì)量狀況差、監(jiān)管有漏洞。另有觀點認為，監(jiān)管工作應(yīng)當強調(diào)問題導(dǎo)向，注重靶向性，抽檢應(yīng)當針對問題產(chǎn)品及問題企業(yè)，不合格檢出率高才說明工作有成效。
兩種看法都有一定道理，但其內(nèi)核、導(dǎo)向卻截然相反，本身也有各自的局限：不合格檢出率的高低是相對的，其標準很難界定；而單純只強調(diào)靶向性，則忽視了抽檢中“抽”的科學(xué)價值，沒有正確認識靶向性與普遍性、隨機性的關(guān)系。
不同的解讀，暴露出的深層問題是：抽檢的基礎(chǔ)概念、頂層設(shè)計存在不足。只有將體現(xiàn)品種質(zhì)量狀況的抽檢與體現(xiàn)靶向性的抽檢剝離開，才能較好的解決這一問題。
2.2 風險處置的規(guī)定不具體
現(xiàn)行的《醫(yī)療器械質(zhì)量監(jiān)督抽查檢驗管理規(guī)定》對于監(jiān)管部門接到抽檢不合格信息后的處置手段、程序、責任等的規(guī)定比較模糊。僅在第二十六、二十七條提到了“開展監(jiān)督檢查”“采取控制措施”“對違法行為依法查處”“及時發(fā)布醫(yī)療器械質(zhì)量公告”，沒有明確具體的處置時間、處置部門、完成要求，甚至沒有明確收到檢驗報告后早期的風險防控和后期的行政處罰之間的區(qū)別和銜接，沒有提及與醫(yī)療器械召回工作的對接，沒有提及企業(yè)的調(diào)查整改要求，沒有明確相關(guān)處置情況的公示公開責任。
2.3 復(fù)檢之外缺少救濟手段
抽檢是一種基于統(tǒng)計學(xué)和概率論的技術(shù)手段，誤判風險天然存在，有關(guān)方面只能將誤判風險盡量保持在低概率，但無法完全杜絕。復(fù)檢是企業(yè)維護自身權(quán)益的重要方式。但由于技術(shù)原因，在實際抽檢中也確實出現(xiàn)對檢驗方法、判定依據(jù)的異議，且無法通過復(fù)檢進行驗證。特別是由于醫(yī)療器械領(lǐng)域發(fā)展時間較短，標準體系、認證認可、檢驗技術(shù)的積淀和博弈還不夠充分，不同檢驗機構(gòu)之間對標準和判定原則的理解也不盡相同，這些客觀因素共同決定了有必要在醫(yī)療器械抽檢的復(fù)檢之外開辟新的救濟渠道[10]。
2.4 抽檢成效發(fā)揮不充分
在抽檢結(jié)果的運用方面，近年來摸索了一些較好的做法，對產(chǎn)品質(zhì)量的提升、生產(chǎn)管理的規(guī)范、標準體系的健全、監(jiān)管工作的改進等起到了很好的促進作用。但這些好的做法特別是其中適宜推廣至各級監(jiān)管部門的做法，沒有通過適宜的渠道上升為統(tǒng)一規(guī)定，使得不同層級和不同地區(qū)的抽檢成效沒有最大化，無法發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)[11-12]。
3 修訂建議
3.1 進一步厘清抽檢定義
建議將抽檢分為監(jiān)督抽檢和監(jiān)測抽檢。其中監(jiān)督抽檢是依據(jù)須強制執(zhí)行的標準、技術(shù)要求、補充檢驗方法對產(chǎn)品進行的技術(shù)指標符合性檢驗，檢驗結(jié)果作為行政處罰和通告公告依據(jù)。監(jiān)測抽檢的檢驗依據(jù)則更加多元，其結(jié)果不作為行政處罰和通告公告依據(jù)。
監(jiān)督抽檢強調(diào)靶向性，目的是解決已暴露的質(zhì)量安全問題。監(jiān)測抽檢則強調(diào)廣泛性，雖然以問題為導(dǎo)向提出抽檢品種，但檢驗結(jié)果如實反映品種質(zhì)量狀況。
兩種抽檢的概念可以有效解決不合格檢出率的意義問題：監(jiān)督抽檢的不合格檢出率高，說明監(jiān)管工作有較高靶向性；而高的不合格檢出率并不是監(jiān)測抽檢的目標，其結(jié)果僅如實反映區(qū)域內(nèi)該品種的質(zhì)量狀況。
3.2 增加風險控制和后續(xù)處置要求
建議對抽檢不合格后的處置事項和過程提出更為明確的要求，這其中包括且不限于：封存下架、暫停銷售使用、重大風險及時控制、調(diào)查原因、分析風險、實施召回并發(fā)布召回信息、制定整改措施并實施整改、行政處罰及公示、發(fā)布結(jié)果通告等。
3.3 增加對抽檢結(jié)果運用的要求
抽檢是對標準管理、注冊審評、審核查驗等多環(huán)節(jié)監(jiān)管成效的直觀反映，也綜合運用了法規(guī)政策、認證認可、檢驗檢測等多方面監(jiān)管資源，應(yīng)加強對抽檢數(shù)據(jù)的統(tǒng)計分析，強化檢驗結(jié)果的橫向?qū)Ρ扰c縱向聯(lián)系，及時發(fā)現(xiàn)系統(tǒng)性、區(qū)域性質(zhì)量安全風險，掌握相關(guān)趨勢[13]。此外，有必要將抽檢發(fā)現(xiàn)的質(zhì)量安全風險點及時反饋給企業(yè)主體和相關(guān)監(jiān)管環(huán)節(jié)，通過聯(lián)動提升監(jiān)管工作。建議增加這些方面的要求。
3.4 增加對抽檢結(jié)果異議申訴的有關(guān)要求
建議對于檢驗方法、判定依據(jù)等存有異議，且無法通過復(fù)檢進行驗證的情況，為企業(yè)增加一條提起異議申訴、發(fā)表合理意見的正規(guī)渠道，并對程序做出規(guī)范[14]。需要注意的是，異議申訴是復(fù)檢之外額外增加的輔助救濟渠道，這條渠道固然可以減輕一次抽檢對企業(yè)帶來的震動，但每一起申訴所暴露的方法爭議、理解偏差、審評風險、標準缺陷、管理漏洞，都需要在解決申訴訴求之外，想辦法糾正修補。這些“監(jiān)管聯(lián)動”舉措，也應(yīng)當在規(guī)定中有所體現(xiàn)。
3.5 突出抽檢方案的地位和作用
由于醫(yī)療器械產(chǎn)品之間巨大的差異性，對其開展抽檢必須采用與食品、藥品、化妝品等截然不同的方式，即：一種產(chǎn)品需要制定一整套的個性化抽檢方案。抽樣、檢驗、分析等都需要按照這套方案開展。建議在相關(guān)規(guī)定修訂時，提高抽檢方案的地位，充分體現(xiàn)其技術(shù)作用。當然，抽檢方案本身仍然需要嚴格按照標準、產(chǎn)品技術(shù)要求、補充檢驗方法等來制定。
3.6 修改樣品確認工作要求
現(xiàn)行抽檢中，對于抽取自一般經(jīng)營單位和使用單位的樣品，需要由標示生產(chǎn)企業(yè)、進口產(chǎn)品總代理單位（或其委托的代理人）確認樣品的真實性（是否確為標示企業(yè)生產(chǎn)），并在確認同時攜帶檢驗所需的附件資料[15-16]。實際工作中，這一要求客觀上造成了部分企業(yè)短時間內(nèi)集中奔赴檢驗機構(gòu)，特別是一些品種較多、市場占有率較高的企業(yè)，受到影響也較大。建議明確樣品由被抽樣單位確認，不再統(tǒng)一要求企業(yè)集中奔赴檢驗機構(gòu)，檢驗所需附件資料改為在抽樣環(huán)節(jié)發(fā)送文書索取。
3.7 細化樣品返還的有關(guān)要求
現(xiàn)行《醫(yī)療器械質(zhì)量監(jiān)督抽查檢驗管理規(guī)定》對于檢驗完成后的樣品如何處置缺少相應(yīng)規(guī)定。雖然經(jīng)過檢驗的醫(yī)療器械不應(yīng)再次流入市場，但一些有源醫(yī)療器械和高值無源醫(yī)療器械仍可以用于教學(xué)或科研，供復(fù)測復(fù)檢用的備樣同樣具備教學(xué)和科研價值。為進一步減輕企業(yè)負擔，建議明確抽檢結(jié)果為合格、不合格的樣品的返還期限，對無法、無需退還的特殊情況做出規(guī)定。
3.8 適當延長檢驗報告送達企業(yè)的時間
現(xiàn)行的《醫(yī)療器械質(zhì)量監(jiān)督抽查檢驗管理規(guī)定》要求各省市藥品監(jiān)督管理部門應(yīng)在收到檢驗報告后5個工作日將其送達企業(yè)，但受到公文流轉(zhuǎn)、層層轉(zhuǎn)達等影響，現(xiàn)實中這一要求往往難以做到。機構(gòu)改革后，各地省級藥品監(jiān)督管理部門和地市負責藥品監(jiān)督管理的部門之間的事務(wù)運轉(zhuǎn)仍需磨合。建議將送達時間適當延長。
4 結(jié)語
規(guī)章、規(guī)范性文件的不斷優(yōu)化，是監(jiān)管機構(gòu)在法律法規(guī)框架下適應(yīng)產(chǎn)業(yè)進步、規(guī)范行業(yè)發(fā)展的應(yīng)有之舉。藥品監(jiān)督管理部門應(yīng)當及時歸納過去六年來醫(yī)療器械抽檢相關(guān)規(guī)范性文件的管理經(jīng)驗，總結(jié)教訓(xùn)，改進不足，主動調(diào)整定位，適應(yīng)變化，將修訂醫(yī)療器械抽檢有關(guān)規(guī)定提上日程。此外，若條件成熟，建議積極推動將“管理規(guī)定”（規(guī)范性文件）升格為“管理辦法”（規(guī)章），增加對不配合抽檢的有關(guān)行為的罰則，以更好的規(guī)范相關(guān)主體配合監(jiān)管工作。
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