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摘  要 / Abstract

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及人均消費(fèi)水平的不斷提高，公眾對(duì)化妝品的消費(fèi)需求逐年增長(zhǎng)。然而，從化妝品原輔料采購(gòu)到產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、消費(fèi)使用等各個(gè)環(huán)節(jié)都隱藏著潛在的“美麗風(fēng)險(xiǎn)”。時(shí)代的呼喚、產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、公眾的期盼，都對(duì)化妝品安全保障提出了更高要求。本文以《化妝品監(jiān)督管理?xiàng)l例》出臺(tái)為契機(jī)，針對(duì)性地對(duì)法規(guī)體系、政策執(zhí)行、社會(huì)監(jiān)督3 個(gè)方面面臨的挑戰(zhàn)進(jìn)行了分析，并引入公共治理理念，為新時(shí)期化妝品安全監(jiān)管提出相關(guān)建議。

關(guān) 鍵 詞 / Key words

化妝品；安全；監(jiān)管；公共治理；新時(shí)期

化妝品是滿足人們對(duì)美的需求的首選消費(fèi)品，直接作用于皮膚、毛發(fā)、指甲、口唇等人體表面，其質(zhì)量安全關(guān)乎人民群眾身體健康。近年來(lái)，我國(guó)化妝品產(chǎn)業(yè)飛速發(fā)展，目前已成為僅次于美國(guó)的全球第二大化妝品消費(fèi)市場(chǎng)，且增長(zhǎng)速度高于全球平均水平[1]。在快速發(fā)展的同時(shí)，我們必須重視化妝品行業(yè)存在的問題，主要表現(xiàn)為：行業(yè)準(zhǔn)入門檻偏低，經(jīng)營(yíng)者主體安全責(zé)任意識(shí)淡薄；研發(fā)投入和技術(shù)創(chuàng)新能力不足，國(guó)產(chǎn)品牌認(rèn)可度不高；不合格產(chǎn)品及假冒產(chǎn)品時(shí)有檢出等。新時(shí)期，為廣大消費(fèi)者營(yíng)造一個(gè)安全有效的化妝品消費(fèi)環(huán)境，滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，切實(shí)為化妝品產(chǎn)業(yè)和人民群眾的“美麗事業(yè)”保駕護(hù)航成為當(dāng)前化妝品監(jiān)管工作的立足點(diǎn)和出發(fā)點(diǎn)。

01、新時(shí)期化妝品安全監(jiān)管工作的定位

（一）公眾需求日趨增強(qiáng)

化妝品已逐漸從奢侈品、時(shí)尚品轉(zhuǎn)變?yōu)槠胀ㄏM(fèi)品，甚至對(duì)一些人來(lái)說是必需品，廣泛進(jìn)入公眾的日常生活。隨著人們對(duì)于美的需求不斷提高，化妝品市場(chǎng)增長(zhǎng)潛力不容小覷。根據(jù)有關(guān)資料顯示，我國(guó)現(xiàn)有化妝品實(shí)際生產(chǎn)企業(yè)5000 余家，2016~2019年，國(guó)內(nèi)化妝品市場(chǎng)的零售額每年平均增長(zhǎng)12.8%，比全球平均增長(zhǎng)率6.0% 高出2.13 倍。預(yù)計(jì)到2025 年，我國(guó)化妝品市場(chǎng)規(guī)模將達(dá)到5000 億元[2]，產(chǎn)品種類和結(jié)構(gòu)將更加豐富，消費(fèi)方式將更加多元化和智能化，線上消費(fèi)規(guī)模將達(dá)到50% 以上，龐大的人口基數(shù)為未來(lái)化妝品產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展賦予新動(dòng)能。

（二）法規(guī)規(guī)范日趨完善

2020 年6 月29 日國(guó)務(wù)院公布，自2021 年1 月1 日起施行的《化妝品監(jiān)督管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），有六個(gè)章節(jié)，共八十個(gè)條款，其中第七十七條規(guī)定， 牙膏參照本條例有關(guān)普通化妝品的規(guī)定進(jìn)行管理?！稐l例》規(guī)定國(guó)家按照風(fēng)險(xiǎn)程度對(duì)化妝品、化妝品原料實(shí)行分類管理，并根據(jù)“ 放管服” 要求簡(jiǎn)化注冊(cè)備案流程；完善監(jiān)管措施，明確企業(yè)對(duì)化妝品質(zhì)量安全的主體責(zé)任，加大違法懲戒力度，大幅度提高罰款數(shù)額，增加“處罰到人”“行業(yè)禁入”等罰則?！稐l例》的發(fā)布是化妝品行業(yè)的歷史轉(zhuǎn)折點(diǎn)，有助于提升化妝品市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，穩(wěn)步推進(jìn)“美麗產(chǎn)業(yè)”良性可持續(xù)發(fā)展。具體來(lái)看，《條例》對(duì)違法行為的處罰進(jìn)行了以下調(diào)整（表1）。

（三）機(jī)構(gòu)設(shè)置日趨合理

2008 年以前，化妝品由質(zhì)監(jiān)部門和衛(wèi)生部門分頭監(jiān)管，2008年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，食品藥品監(jiān)管部門負(fù)責(zé)化妝品衛(wèi)生監(jiān)管，質(zhì)監(jiān)部門負(fù)責(zé)化妝品生產(chǎn)許可、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和化妝品標(biāo)簽等工作；2013 年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)再次改革，質(zhì)監(jiān)部門的化妝品生產(chǎn)許可、標(biāo)簽等職責(zé)被劃入食品藥品監(jiān)管部門管理[3] ；2018 年新一輪國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革組建國(guó)家藥品監(jiān)督管理局，考慮到公眾用妝安全的需要、化妝品產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要以及監(jiān)管體系逐步完善的需要，國(guó)家藥品監(jiān)督管理局首次單獨(dú)設(shè)立化妝品監(jiān)管司。國(guó)務(wù)院也進(jìn)一步明確了市場(chǎng)、藥監(jiān)、衛(wèi)生、海關(guān)、公安等各部門的職能職責(zé)（表2），并持續(xù)推進(jìn)加強(qiáng)部門協(xié)作，有效強(qiáng)化了化妝品安全監(jiān)管主體責(zé)任。

（四）監(jiān)管要求日趨嚴(yán)格

2015 年，習(xí)近平總書記提出了“四個(gè)最嚴(yán)”要求，為做好新時(shí)期化妝品安全監(jiān)管工作指明了方向。近年來(lái)，化妝品監(jiān)管部門集中力量加大產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、消費(fèi)使用各環(huán)節(jié)的日常監(jiān)督管理工作，針對(duì)重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)領(lǐng)域開展了系列專項(xiàng)整治活動(dòng)；在化妝品質(zhì)量安全常態(tài)化監(jiān)管中，采取“飛行檢查、跟蹤檢查、有因檢查”等突擊性檢查重要手段；并著力完善化妝品風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)隱患排查化解，加大產(chǎn)品監(jiān)督抽檢和不良反應(yīng)監(jiān)測(cè)力度，嚴(yán)厲打擊制假售假和虛假宣傳等行為，有效遏制了違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)化妝品的多發(fā)勢(shì)頭，化妝品監(jiān)管體系日趨完善。

02、化妝品安全監(jiān)管工作面臨的挑戰(zhàn)

目前，化妝品已成為人們?nèi)粘Ｉ畹谋貍淦?，其質(zhì)量安全也成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，特別是互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展催生了化妝品經(jīng)營(yíng)的新業(yè)態(tài)、新模式，而新業(yè)態(tài)、新模式化妝品經(jīng)營(yíng)行為對(duì)政府監(jiān)管提出了新要求、新挑戰(zhàn)。在產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展、監(jiān)管能力穩(wěn)步提升的同時(shí)，我們必須清醒認(rèn)識(shí)到，繁榮的化妝品市場(chǎng)背后，影響我國(guó)化妝品的安全因素依然存在，且不容忽視。

（一）法規(guī)體系

基于化妝品監(jiān)管工作的需要，現(xiàn)行法律體系中，有關(guān)部門根據(jù)不同的法律法規(guī)對(duì)化妝品質(zhì)量安全實(shí)施監(jiān)督管理，如《產(chǎn)品質(zhì)量法》《標(biāo)準(zhǔn)化法》《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《化妝品標(biāo)識(shí)管理規(guī)定》《進(jìn)出口化妝品監(jiān)督檢驗(yàn)管理辦法》等，其中占全國(guó)化妝品市場(chǎng)份額70%的廣東省[4]2019 年制定出臺(tái)了《廣東省化妝品安全條例》，四川省早在2000 年就頒布實(shí)施了《四川省化妝品衛(wèi)生監(jiān)督管理辦法》。這些法律法規(guī)頒布于不同時(shí)期，立法角度和設(shè)立的管理制度不盡相同，相關(guān)法規(guī)制度也缺乏協(xié)調(diào)，在實(shí)際監(jiān)管執(zhí)法過程中，存在重復(fù)、交叉和要求不一致的情況，法律法規(guī)對(duì)違法行為的震懾力度不夠，案件鑒定和舉證、消費(fèi)者維權(quán)索賠兌現(xiàn)難度大，維權(quán)成本高等情況?！稐l例》的發(fā)布極大改善了以上問題，建議制定后續(xù)相關(guān)配套文件時(shí)應(yīng)更多考慮監(jiān)管的實(shí)際應(yīng)用，逐步完善化妝品監(jiān)管法律法規(guī)體系，進(jìn)一步提高監(jiān)管效能。

（二）政策執(zhí)行

在實(shí)際監(jiān)管工作中，基層監(jiān)管人員少、力量分散、專業(yè)能力不足，存在監(jiān)管人員對(duì)法律法規(guī)選擇和適用的基本原則把握不準(zhǔn)、對(duì)政策執(zhí)行和實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)理解有偏差等問題；在監(jiān)管執(zhí)法、檢驗(yàn)檢測(cè)等環(huán)節(jié)，人員素質(zhì)參差不齊，個(gè)別人員思想認(rèn)識(shí)不到位，大局意識(shí)不強(qiáng)，致使政策執(zhí)行效率低、效果差，為化妝品違法違規(guī)行為提供了條件。除此之外，部分企業(yè)主體責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)質(zhì)量管理重視不夠；從業(yè)人員法律意識(shí)、責(zé)任意識(shí)淡薄，在利益的驅(qū)使下，違法違規(guī)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；消費(fèi)者有效選擇、安全使用化妝品的能力不強(qiáng)，遇到化妝品不良反應(yīng)或質(zhì)量安全問題時(shí)，不能及時(shí)采取合法有效手段維護(hù)自身權(quán)益。

（三）社會(huì)監(jiān)督

當(dāng)前是新型媒體高度發(fā)達(dá)，信息公開、社會(huì)監(jiān)督備受重視，公眾知情權(quán)和參與意識(shí)空前提高的時(shí)代，媒體和社會(huì)公眾對(duì)化妝品公共安全事件高度關(guān)注，對(duì)政府尤其是相關(guān)監(jiān)管部門提出了更嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。同時(shí)，化妝品安全由于其自身的特殊性以及公共安全的重要性和必要性，特別是嬰幼兒和兒童化妝品、染發(fā)燙發(fā)類化妝品及美容機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)使用的化妝品等，決定了社會(huì)監(jiān)督在化妝品安全監(jiān)管工作中必將發(fā)揮積極作用。近年來(lái)，部分地區(qū)政府存在信息透明度低、部門間信息不對(duì)稱、大數(shù)據(jù)平臺(tái)運(yùn)用不充分等問題，公眾了解政府出臺(tái)的政策和化妝品安全信息的渠道有限，篩選甄別信息的能力不足，一定程度上影響了社會(huì)公眾對(duì)化妝品安全問題的社會(huì)監(jiān)督。

03、引入公共治理促進(jìn)化妝品安全監(jiān)管

公共治理旨在社會(huì)公共事務(wù)有效管理的各個(gè)環(huán)節(jié)中引入治理理念，實(shí)現(xiàn)各治理主體、治理權(quán)力和職能在有效范圍內(nèi)的資源優(yōu)化配置，最終實(shí)現(xiàn)政府主導(dǎo)，各類社會(huì)組織及公眾共同參與的一體化管理體系?；瘖y品監(jiān)管是以嚴(yán)厲打擊違法行為、解決和消除化妝品不安全因素、有效控制化妝品風(fēng)險(xiǎn)為目的。要達(dá)到這一目的，單純依靠政府監(jiān)管難以實(shí)現(xiàn)。隨著治理體系和治理能力現(xiàn)代化的不斷推進(jìn)，政府履行職責(zé)的能力不斷提升、效率不斷提高、成本不斷降低、監(jiān)管者公共服務(wù)意識(shí)不斷增強(qiáng)，政府不再是化妝品安全的唯一監(jiān)管主體，企業(yè)、公眾、媒體和社會(huì)組織已逐漸成為化妝品監(jiān)管的參與者，與政府共同推進(jìn)化妝品監(jiān)管工作。

在新時(shí)代、新起點(diǎn)，我們要從戰(zhàn)略高度和全局視野深刻理解、準(zhǔn)確把握當(dāng)前我國(guó)化妝品監(jiān)管工作面臨的新形勢(shì)、新挑戰(zhàn)，抓住機(jī)遇、迎難而上，從事前風(fēng)險(xiǎn)防控的思路出發(fā)，嚴(yán)格把控，有效防止安全事件的發(fā)生，牢牢守住化妝品安全底線，不斷提升化妝品監(jiān)管能力，推進(jìn)監(jiān)管事業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。

（一）提高安全監(jiān)管效能

化妝品安全監(jiān)管工作是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，需要各監(jiān)管職能部門、公檢法司部門及宣傳、法制、財(cái)政等相關(guān)部門的有效合作。因此，需進(jìn)一步落實(shí)監(jiān)管執(zhí)行措施，建立完善的體制機(jī)制，有效協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、整合資源，健全各部門間協(xié)作共管、互通共享信息的制度，定期通報(bào)安全監(jiān)管情況。同時(shí)，建立健全監(jiān)管機(jī)制，并根據(jù)藥品、醫(yī)療器械監(jiān)管實(shí)際情況綜合考慮，對(duì)各級(jí)政府、部門等監(jiān)管主體履行職責(zé)的情況進(jìn)行監(jiān)督，以此確保化妝品安全監(jiān)管工作順利開展。

（二）建立安全監(jiān)管保障體系

應(yīng)進(jìn)一步提高“四個(gè)最嚴(yán)”監(jiān)管要求的執(zhí)行力度，高度重視化妝品生產(chǎn)關(guān)鍵控制點(diǎn)的監(jiān)測(cè)，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)采取措施。同時(shí)完善化妝品安全標(biāo)準(zhǔn)體系及檢測(cè)體系建設(shè)，應(yīng)以《條例》為準(zhǔn)繩，以強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)為主要參照標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合工作實(shí)際對(duì)有關(guān)化妝品安全標(biāo)準(zhǔn)或技術(shù)規(guī)范以及標(biāo)準(zhǔn)的檢驗(yàn)檢測(cè)方法進(jìn)行全面分析，對(duì)存在的問題進(jìn)行解決和完善，避免重復(fù)性工作，節(jié)省大量的財(cái)力、物力。

（三）建立安全監(jiān)管社會(huì)推動(dòng)機(jī)制

要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)企業(yè)及行業(yè)協(xié)會(huì)的教育培訓(xùn)，全面提升從業(yè)人員的質(zhì)量安全意識(shí)和社會(huì)責(zé)任意識(shí)，采取積極措施引導(dǎo)和促進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)和企業(yè)發(fā)揮自律、約束等作用；充分發(fā)揮公共傳媒信息傳遞及時(shí)、社會(huì)影響面廣等特點(diǎn)，鼓勵(lì)社會(huì)各類媒體開展輿論監(jiān)督工作；建立消費(fèi)者－企業(yè)－政府間的相互溝通機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)公眾監(jiān)督化妝品安全的積極性，營(yíng)造采擷民聲匯群智的良好氛圍，構(gòu)建化妝品安全社會(huì)共治格局。