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嘉峪檢測(cè)網(wǎng) 2021-08-02 13:41
引用本文
於紅焰，屈波，宋民憲，楊男.中藥飲片不符合藥品標(biāo)準(zhǔn)對(duì)安全性有效性影響的判斷——《藥品管理法》第一百一十七條第二款適用的探討[J].中國(guó)食品藥品監(jiān)管.2021.06（209）：58-65.
中藥飲片不符合藥品標(biāo)準(zhǔn)對(duì)安全性有效性影響的判斷
——《藥品管理法》第一百一十七條第二款適用的探討
Evaluation of Effect of Chinese Herbal Pieces not Conforming to Drug Standards on their Safety and Effectiveness
—Discussion of application of the Second Paragraph of Article 117 of the Drug Administration Law
於紅焰
四川省藥品監(jiān)督管理局
YU Hong-yan
Sichuan Medical Products Administration
屈波
四川省藥品監(jiān)督管理局
QU Bo
Sichuan Medical Products Administration
宋民憲
江西中醫(yī)藥大學(xué)
Song Min-xian
Jiangxi University of Chinese Medicine
楊男
四川大學(xué)
YANG Nan
Sichuan University
摘要 Abstract
本文對(duì)《藥品管理法》第一百一十七條第二款關(guān)鍵詞進(jìn)行了字面和體系解釋，圍繞中藥飲片不符合藥品標(biāo)準(zhǔn)對(duì)安全性和有效性影響的判斷原則，結(jié)合2013~2018 年原國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局發(fā)布中藥飲片抽檢不合格公告品種和《中國(guó)藥典》收載的中藥材、中藥飲片標(biāo)準(zhǔn)檢驗(yàn)項(xiàng)目進(jìn)行了關(guān)聯(lián)分析，提出了對(duì)安全性、有效性影響的主要分類和判斷原則，并列舉了需要繼續(xù)研究的問(wèn)題。
This paper provides a literal and syste matic interpretation for the second paragraph of Article 117 of the Drug Administration Law. Association analysis is carried out on Chinese herbal pieces with substandard results from sampling and testing conducted by the former China Food and Drug Administration from 2013 to 2018 and the testing items of drug standards for Chinese medicinal materials and Chinese herbal pieces contained in the Chinese Pharmacopoeia. Finally, we put forward major factors affecting the safety and effectiveness of Chinese herbal pieces and their evaluation principles, and listed issues that need to be further discussed.
關(guān)鍵詞 Key words
劣藥；中藥飲片；藥品標(biāo)準(zhǔn)；安全性有效性
substandard drugs; Chinese herbal pieces; drug standards; safety; effectiveness
《藥品管理法》（2019 年新修訂，以下無(wú)特殊說(shuō)明均為新修訂版）第一百一十七條第二款規(guī)定[1] ：生產(chǎn)、銷售的中藥飲片不符合藥品標(biāo)準(zhǔn)，尚不影響安全性、有效性的，責(zé)令限期改正，給予警告；可以處十萬(wàn)元以上五十萬(wàn)元以下的罰款。該款系《藥品管理法》修訂中針對(duì)屬于劣藥的中藥飲片新創(chuàng)立的處罰原則，需要結(jié)合《藥品管理法》相關(guān)條款、中藥飲片標(biāo)準(zhǔn)（規(guī)范）和實(shí)際，對(duì)該條款進(jìn)行全面的理解，特別需要對(duì)“尚不影響安全性、有效性”的判斷規(guī)則進(jìn)行探討，以準(zhǔn)確適用該條款規(guī)定。
本文收集2013~2018 年間原國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局發(fā)布中藥飲片抽檢不合格公告，建立了中藥飲片抽檢不合格數(shù)據(jù)庫(kù)（ 以下簡(jiǎn)稱：抽檢數(shù)據(jù)庫(kù)），共計(jì)8006 批次中藥飲片，涉及580 個(gè)品種，并將統(tǒng)計(jì)批次較高的不合格項(xiàng)目、品種作為研究重點(diǎn)。本研究還建立了《中國(guó)藥典》中藥材、中藥飲片品種數(shù)據(jù)庫(kù)， 結(jié)合抽檢數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行相關(guān)分析討論。
1 第一百一十七條第二款所涉及術(shù)語(yǔ)字面解釋及內(nèi)涵探討
字面解釋是對(duì)法律的基本理解方法。第一百一十七條第二款涉及的關(guān)鍵詞包括：中藥飲片、藥品標(biāo)準(zhǔn)以及尚不影響安全性、有效性等。本文對(duì)以上關(guān)鍵詞字面含義結(jié)合《藥品管理法》體系內(nèi)的含義進(jìn)行如下探討。
1.1 中藥飲片
《中國(guó)藥典》（2020 年版）一部凡例第十二條第一款，“飲片”系指藥材經(jīng)過(guò)炮制后可直接用于中醫(yī)臨床或制劑生產(chǎn)使用的藥品。因此飲片不單指飲片企業(yè)生產(chǎn)的中藥飲片，還應(yīng)當(dāng)包括隨方炮制使用的中藥飲片，以及根據(jù)《中醫(yī)藥法》規(guī)定，醫(yī)療機(jī)構(gòu)根據(jù)本醫(yī)療機(jī)構(gòu)醫(yī)師處方的需要，經(jīng)所在地市級(jí)以上藥品監(jiān)督管理部門備案后在本醫(yī)療機(jī)構(gòu)內(nèi)炮制和使用的中藥飲片。結(jié)合中藥飲片定義， 適用于《藥品管理法》第一百一十七條第二款的中藥飲品不應(yīng)包括以下兩種情況：
1.1.1 第一百一十七條第二款所指中藥飲片不包括中藥配方顆粒。中藥配方顆粒不適用《中國(guó)藥典》對(duì)中藥飲片的定義，且中藥配方顆?；具_(dá)到工業(yè)化程度要求，與傳統(tǒng)中藥飲片炮制方法有明顯差異。第一百一十七條第二款的立法本意應(yīng)是針對(duì)具有農(nóng)產(chǎn)品初級(jí)加工特征的中藥飲片作出的特殊規(guī)定，不具有該特征的中藥配方顆粒應(yīng)該在排除之列。
1.1.2 第一百一十七條第二款所指中藥飲片不應(yīng)包括《藥品管理法》所規(guī)定假藥的四種情形，僅指劣藥的七種情形中對(duì)中藥飲片處罰的特別規(guī)定。
1.2 藥品標(biāo)準(zhǔn)
第一百一十七條第二款所指“藥品標(biāo)準(zhǔn)”應(yīng)當(dāng)包括《中國(guó)藥典》和其他國(guó)家藥品標(biāo)準(zhǔn)，省級(jí)中藥材標(biāo)準(zhǔn)及中藥飲片炮制規(guī)范，以及經(jīng)市級(jí)藥品監(jiān)督管理部門備案的醫(yī)療機(jī)構(gòu)中藥飲片炮制規(guī)范。
中藥飲片的藥品標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容包括檢驗(yàn)項(xiàng)目和非檢驗(yàn)項(xiàng)目。檢驗(yàn)項(xiàng)目主要包括：來(lái)源及基原、性狀、鑒別、檢查、浸出物、特征圖譜、含量測(cè)定、微生物限度等。檢驗(yàn)項(xiàng)目一般由藥品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)在其藥品檢驗(yàn)報(bào)告中分別列出藥品標(biāo)準(zhǔn)項(xiàng)目規(guī)定和檢驗(yàn)結(jié)果，并作出是否符合藥品標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定結(jié)論。其中，來(lái)源及基原大多不在藥品檢驗(yàn)報(bào)告中直接體現(xiàn)。非檢驗(yàn)項(xiàng)目包括：品名、炮制方法、性味與歸經(jīng)、功能與主治、用法與用量、注意、規(guī)格、貯藏、附注等。除品名、規(guī)格外，其他項(xiàng)目一般不在中藥飲片標(biāo)簽上注明，藥品檢驗(yàn)報(bào)告書亦無(wú)此部分內(nèi)容。
1.3 中藥飲片安全性、有效性的判斷原則以及與藥品標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)系
大部分中藥飲片標(biāo)準(zhǔn)不完全是中藥飲片的安全性、有效性標(biāo)準(zhǔn)。中藥飲片的安全性、有效性還與臨床診斷準(zhǔn)確性、處方合理性、醫(yī)囑、藥事服務(wù)，涉案中藥飲片在處方中所起作用，煎煮或配制方法、患者個(gè)體差異等因素存在密切關(guān)系。本文僅立足于第一百一十七條第二款適用，從藥品標(biāo)準(zhǔn)及其檢驗(yàn)項(xiàng)目規(guī)定角度分析中藥飲片安全性、有效性的影響因素及其影響程度作出行政處罰所需要的判斷，并未考慮影響安全性、有效性的其他因素，因此，不能作為民事糾紛的證據(jù)。
1.4 藥品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的檢驗(yàn)項(xiàng)目結(jié)果及結(jié)論對(duì)中藥飲片安全性、有效性的證明
按照《藥品管理法》第一百二十一條的規(guī)定，對(duì)假藥、劣藥作出的行政處罰決定，應(yīng)當(dāng)依法載明藥品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的質(zhì)量檢驗(yàn)結(jié)論?！缎姓幜P法》第三十九條規(guī)定[2]，行政處罰決定書還應(yīng)當(dāng)載明違反法律、法規(guī)或者規(guī)章的事實(shí)和證據(jù)。實(shí)踐中，藥品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)出具的藥品檢驗(yàn)報(bào)告書結(jié)論只有符合藥品標(biāo)準(zhǔn)或者不符合藥品標(biāo)準(zhǔn)兩種結(jié)論，而不符合藥品標(biāo)準(zhǔn)的結(jié)論只是藥品監(jiān)督管理部門作出行政處罰所需要的證據(jù)之一。藥品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的質(zhì)量檢驗(yàn)結(jié)論并非為證明中藥飲片安全性、有效性的充分必要依據(jù)，也不是當(dāng)事人違反法律、法規(guī)或者規(guī)章的全部事實(shí)和證據(jù)。藥品監(jiān)督管理部門需要結(jié)合藥品檢驗(yàn)報(bào)告書所載明的檢驗(yàn)內(nèi)容及不符合藥品標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的具體情況，以及中藥飲片藥品標(biāo)準(zhǔn)的具體規(guī)定，判斷不符合藥品標(biāo)準(zhǔn)情形對(duì)安全性、有效性的影響。
第一百一十七條第二款隸屬于《藥品管理法》對(duì)劣藥處罰中的減輕情形?！端幤饭芾矸ā返诰攀藯l規(guī)定劣藥情形包括：（一）藥品成份的含量不符合國(guó)家藥品標(biāo)準(zhǔn)；（二）被污染的藥品；（三）未標(biāo)明或者更改有效期的藥品；（四）未注明或者更改產(chǎn)品批號(hào)的藥品；（五）超過(guò)有效期的藥品；（六）擅自添加防腐劑、輔料的藥品；（七）其他不符合藥品標(biāo)準(zhǔn)的藥品。其中，“被污染”通常指外源性有害物質(zhì)混入，既然“有害”則推定對(duì)安全性、有效性存在影響。中藥飲片目前多不要求標(biāo)明有效期，一般用保質(zhì)期或者復(fù)驗(yàn)期概念，超過(guò)保質(zhì)期或者復(fù)驗(yàn)期的中藥飲片推定對(duì)安全性、有效性存在影響；未注明或者更改產(chǎn)品批號(hào)的中藥飲片，其性質(zhì)同前。如果存在主觀故意，構(gòu)成編造生產(chǎn)、檢驗(yàn)記錄，可以適用《藥品管理法》第一百二十四條進(jìn)行處罰。“擅自添加防腐劑、輔料”多指制劑中的違法情形，對(duì)中藥飲片而言一般涉及中藥飲片炮制所使用的輔料，《中國(guó)藥典》一部凡例第五條規(guī)定：正文所設(shè)各項(xiàng)規(guī)定是針對(duì)符合《藥品生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范》（Good Manufacturing Practices，GMP）的產(chǎn)品而言。任何違反GMP 或有未經(jīng)批準(zhǔn)添加物質(zhì)所生產(chǎn)的藥品，即使按照藥品標(biāo)準(zhǔn)檢驗(yàn)合格，亦不能認(rèn)為其符合規(guī)定。同理，擅自添加輔料或者改變輔料用量，因當(dāng)事人主觀上存在故意，應(yīng)當(dāng)推定對(duì)安全性、有效性構(gòu)成影響。“其他不符合藥品標(biāo)準(zhǔn)”的情況最為復(fù)雜，包括藥品標(biāo)準(zhǔn)中除含量測(cè)定外全部檢驗(yàn)項(xiàng)目。本文主要結(jié)合藥品成份的含量不符合國(guó)家藥品標(biāo)準(zhǔn)以及抽檢數(shù)據(jù)庫(kù)中出現(xiàn)批次較高的其他不符合藥品標(biāo)準(zhǔn)情形，探討其對(duì)中藥飲片安全性、有效性的影響。
中藥飲片作為中藥材的炮制品，大多屬于人工培育或天然產(chǎn)物，來(lái)源復(fù)雜、炮制方法繁多，影響因素眾多，藥品標(biāo)準(zhǔn)、藥品檢驗(yàn)報(bào)告書中的檢驗(yàn)項(xiàng)目不能完全反映其安全性、有效性。因此，中藥飲片在不符合藥品標(biāo)準(zhǔn)的情形下，存在尚不影響安全性、有效性的可能。但實(shí)踐中，僅以藥品檢驗(yàn)報(bào)告難以簡(jiǎn)單得出“尚不影響”的結(jié)論，需要結(jié)合不符合藥品標(biāo)準(zhǔn)的具體情形進(jìn)行綜合判斷，并通過(guò)關(guān)聯(lián)的監(jiān)督檢查，查明與案件相關(guān)的事實(shí)， 對(duì)不符合藥品標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的中藥飲片對(duì)安全性、有效性的影響作出綜合判斷。
2 中藥飲片的成份含量不符合藥品標(biāo)準(zhǔn)對(duì)安全性、有效性影響的探討
“藥品成份的含量”概念源于化學(xué)藥品，化學(xué)藥品原料藥標(biāo)準(zhǔn)正文藥品名稱項(xiàng)下以本品所含藥品成份標(biāo)示并作出限度規(guī)定，化學(xué)藥制劑標(biāo)準(zhǔn)正文藥品名稱項(xiàng)下以所含藥品成份標(biāo)示量范圍作出規(guī)定?；瘜W(xué)藥品標(biāo)準(zhǔn)中含量測(cè)定項(xiàng)所測(cè)成份即為所含或所標(biāo)示成份。生物制品則以規(guī)程、批簽發(fā)、效價(jià)檢定等控制，一般并無(wú)對(duì)應(yīng)的成份含量測(cè)定項(xiàng)。中藥飲片成份復(fù)雜，藥品標(biāo)準(zhǔn)所規(guī)定的成份含量測(cè)定僅是眾多成份之一或組分，且不一定是有效成份或具有專屬性。抽驗(yàn)數(shù)據(jù)庫(kù)中僅成份含量一項(xiàng)不合格的中藥飲片共有874 個(gè)批次，涉及145 個(gè)品種，占不合格品種總數(shù)的17%。
2.1 中藥飲片成份含量不符合藥品標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，適用第一百一十七條第二款的可能性
中藥飲片成份含量與化學(xué)藥品成份含量對(duì)藥品安全性、有效性影響大小有所不同?；瘜W(xué)藥品標(biāo)準(zhǔn)所標(biāo)示成份往往是有效成份，而中藥飲片含量測(cè)定成份只是控制質(zhì)量的重要指標(biāo)， 大部分中藥材標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定有含量測(cè)定項(xiàng)目，而在其對(duì)應(yīng)的中藥飲片中含量測(cè)定限度有升、有降、或者不變，有的甚至中藥材標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定有含量測(cè)定項(xiàng)目而對(duì)應(yīng)的中藥飲片中無(wú)規(guī)定。
有觀點(diǎn)認(rèn)為[3]，中藥飲片成份含量不符合藥品標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定應(yīng)當(dāng)排除適用第一百一十七條第二款，僅限于劣藥定義中其他不符合藥品標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的情形。首先第一百一十七條第二款概括性適用劣藥，并未作其他不符合藥品標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的限定，作為研究應(yīng)當(dāng)對(duì)包括成份含量在內(nèi)的所有劣藥規(guī)定進(jìn)行全面探討。其次，中藥飲片成份含量種類復(fù)雜，限度差異極大，加之眾多炮制方法都可能對(duì)中藥飲片成份含量產(chǎn)生一定影響。此外，中藥飲片多為臨床配方煎煮服用，而藥品標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的一些中藥飲片成份含量為有機(jī)溶劑或混合溶劑提取后測(cè)定，在湯劑煎煮過(guò)程中溶出度較小。
綜合考慮中藥飲片取樣的代表性等因素，中藥飲片成份含量不符合藥品標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定時(shí)，仍然具有適用第一百一十七條第二款的可能性。
2.2 中藥飲片成份含量不符合藥品標(biāo)準(zhǔn)對(duì)安全性、有效性影響的探討
《中國(guó)藥典》收載的炮制方法有：凈制、切制、炒（清炒、麩炒、砂炒、蛤粉炒、滑石粉炒）、炙法（酒炙、醋炙、鹽炙、姜炙、蜜炙、油炙）、制炭、煅、蒸、煮、燉、煨、、制霜、水飛等。除凈制外，其他炮制方法均可能引起藥品標(biāo)準(zhǔn)中成份含量的變化，如甘草藥材甘草苷含量規(guī)定不得少于0.50%，甘草酸不得少于2.0%[4]，甘草片炮制方法為：除去雜質(zhì)，洗凈，潤(rùn)透，切厚片，干燥，甘草苷含量規(guī)定不得少于0.45%，甘草酸不得少于1.8%，說(shuō)明在洗凈、潤(rùn)透等過(guò)程中甘草苷、甘草酸有所損失。炙甘草系100kg 甘草片加煉蜜25kg，炒至黃色至深黃色，不粘手時(shí)取出。蜂蜜固體物含量高于60.0%[4]，煉蜜固體物含量更高，加入煉蜜后至少增重15kg以上[5]。炙甘草規(guī)定含甘草苷不得少于0.50%，甘草酸不得少于1.0%[4]，甘草苷含量扣除增重重量后以甘草片計(jì)算具有合理性，適用第一百一十七條第二款有據(jù)。
除凈制外，使用其他炮制方法炮制的中藥飲片，如藥品標(biāo)準(zhǔn)含量測(cè)定限度要求同藥材的，考慮炮制過(guò)程中實(shí)際損失，參考化學(xué)藥制劑標(biāo)示成份含量一般要求為90%~110% 規(guī)定，以不超過(guò)藥品標(biāo)準(zhǔn)限度的10% 為限，可以作出不影響安全性、有效性的判斷。
2.3 毒性藥材炮制制得的中藥飲片成份含量不符合藥品標(biāo)準(zhǔn)對(duì)安全性、有效性影響的探討
凡以《醫(yī)療用毒性藥品目錄》收載的中藥材為原料炮制的中藥飲片，包括生品及炮制品，其生品含量測(cè)定項(xiàng)成份含量不符合藥品標(biāo)準(zhǔn)，推定對(duì)安全性、有效性存在影響。以毒性藥材炮制制得的中藥飲片，雖然未納入醫(yī)療用毒性藥品管理，但其成份含量多以限度或幅度規(guī)定，如制川烏等。此類中藥飲片成份含量不符合藥品標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的，推定對(duì)安全性、有效性存在影響。
2.4 人工制成品、礦物等特殊來(lái)源中藥飲片成分含量不符合藥品標(biāo)準(zhǔn)對(duì)安全性、有效性影響的探討
人工制成品類中藥飲片類似于工業(yè)品，成份含量高，易于控制。如人工冰片、人工艾片等，產(chǎn)品具有質(zhì)量均一性、可重復(fù)性等特點(diǎn)。芒硝、朱砂、煅爐甘石、煅石決明、牡蠣等源于礦物和特殊動(dòng)物的中藥飲片具有相同特點(diǎn)。
以上來(lái)源的中藥飲片如成份含量不符合藥品標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定視為對(duì)安全性、有效性構(gòu)成影響。
2.5 成份含量不符合藥品標(biāo)準(zhǔn)，適用第一百一十七條第二款的前提
中藥飲片成份含量情況較為復(fù)雜，前文所述僅為部分列舉，執(zhí)法實(shí)踐過(guò)程中還需要結(jié)合具體品種進(jìn)行綜合判斷。如丹參作為湯劑配方使用，則醇溶性成份（丹參酮Ⅱ a）對(duì)安全性、有效性影響較小，而水溶性成份（丹酚酸）影響較大。
一些中藥材品種標(biāo)準(zhǔn)有含量測(cè)定項(xiàng)目，而對(duì)應(yīng)的中藥飲片中無(wú)含量測(cè)定項(xiàng)目，此類情況應(yīng)當(dāng)結(jié)合監(jiān)督需要延伸查驗(yàn)其中藥材檢驗(yàn)報(bào)告，或作延伸檢查。藥品經(jīng)營(yíng)企業(yè)或醫(yī)療機(jī)構(gòu)亦應(yīng)予以注意，可以要求作該批中藥飲片對(duì)應(yīng)的中藥材含量測(cè)定溯源性查驗(yàn)要求，而不限于查驗(yàn)中藥飲片的檢驗(yàn)合格證明。
3 其他不符合藥品標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定對(duì)安全性、有效性影響的探討
其他不符合藥品標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的項(xiàng)目包括：性狀、鑒別、檢查、浸出物。
3.1 中藥飲片的性狀不符合藥品標(biāo)準(zhǔn)
抽驗(yàn)數(shù)據(jù)庫(kù)中2080 批次的中藥飲片性狀不合格，占總批次的26% ；涉及392 個(gè)品種，占不符合藥品標(biāo)準(zhǔn)品種總數(shù)的68%，說(shuō)明性狀不符合藥品標(biāo)準(zhǔn)的批次、品種數(shù)量均占有較高或極高的比例。
性狀是鑒別中藥飲片真?zhèn)蔚闹匾?xiàng)目，主要內(nèi)容包括外觀形狀、大小、飲片本身的生物學(xué)特征，色、味、嗅等感官表述。
3.1.1 中藥飲片大小不符合藥品標(biāo)準(zhǔn)。大小系指中藥飲片的長(zhǎng)短、寬窄、直徑等。經(jīng)凈選即可以配方的中藥飲片，未對(duì)藥材本身進(jìn)行加工，其飲片與藥材相同。切制（包括片、段、絲等）及切之后炮制加工而成的中藥飲片主要目的為方便處方調(diào)配，以上情形只要大多數(shù)中藥飲片大小在規(guī)定范圍之內(nèi)，可以作出對(duì)安全性、有效性無(wú)影響的判斷。
3.1.2 外觀形狀與藥品標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的中藥飲片性狀不同。如人參、蛤蚧習(xí)慣上保持藥材形態(tài)，以區(qū)別等級(jí)。性狀上的不符不會(huì)對(duì)安全性、有效性構(gòu)成影響，但配方時(shí)應(yīng)當(dāng)按藥品標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定加工后隨方配給，或向患者說(shuō)明加工方法。
3.1.3 中藥飲片的表面或切面（斷面）顏色不符合藥品標(biāo)準(zhǔn)。顏色是中藥飲片的重要特征，并可能受采收季節(jié)、產(chǎn)地加工、中藥材藥用部位比例不同、炮制等影響。此類情形應(yīng)當(dāng)查明事實(shí)，在藥品標(biāo)準(zhǔn)其余項(xiàng)目合格的情況下，可以作出不影響安全性、有效性的判斷，但在適用第一百一十七條第二款時(shí)應(yīng)當(dāng)并處罰款。如果藥品生產(chǎn)企業(yè)、經(jīng)營(yíng)企業(yè)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)檢驗(yàn)、驗(yàn)收等質(zhì)量管理制度形同虛設(shè)，甚至涉嫌記錄造假，則與《藥品管理法》其他條款發(fā)生競(jìng)合現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)擇重處罰，而不適用第一百一十七條第二款。例如：《中國(guó)藥典》規(guī)定黃精產(chǎn)地加工為“洗凈，置沸水中略燙或蒸至透心，干燥”，但現(xiàn)產(chǎn)地加工省去了“燙或蒸至透心”，直接干燥，便得斷面質(zhì)軟，不呈角質(zhì)，類白色，出現(xiàn)“黃精不黃”。不符合《中國(guó)藥典》中規(guī)定的“質(zhì)硬而韌，不易折斷，斷面角質(zhì)，淡黃色至黃棕色”[4]。
3.1.4 其他性狀不符合藥品標(biāo)準(zhǔn)。其他性狀特征如：質(zhì)地、植物組織及分布、顏色、氣味等，藥品檢驗(yàn)報(bào)告一般列出藥品標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定內(nèi)容和檢驗(yàn)結(jié)果，如果沒(méi)有藥品標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的特征，其基原錯(cuò)誤的可能性較大，而對(duì)有效性、安全性構(gòu)成影響。
一些中藥飲片品種的“色、味、氣”可能隨貯藏條件、時(shí)間影響逐步變化。如果藥品經(jīng)營(yíng)企業(yè)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)未盡到對(duì)中藥飲片的儲(chǔ)存和養(yǎng)護(hù)義務(wù)，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。
3.2 鑒別項(xiàng)目不符合藥品標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定
抽檢數(shù)據(jù)庫(kù)中僅鑒別不符合藥品標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的有42 個(gè)批次，涉及15 個(gè)中藥飲片品種。
中藥飲片藥品標(biāo)準(zhǔn)鑒別方法有一般理化鑒別、顯微鑒別、薄層色譜鑒別、高效液相色譜鑒別、指紋圖譜鑒別、基因檢測(cè)鑒別等。除一般理化鑒別專屬性不強(qiáng)外，其他鑒別方法檢驗(yàn)結(jié)論為不符合藥品標(biāo)準(zhǔn)的，可以推定中藥飲片的基原存在問(wèn)題，影響安全性、有效性。如沒(méi)有專屬性的一般理化鑒別方法結(jié)果不符合藥品標(biāo)準(zhǔn)，而同一中藥飲片標(biāo)準(zhǔn)其他鑒別項(xiàng)目合格的情況下，可以作出不影響安全性、有效性判斷。
3.3 檢查項(xiàng)不符合藥品標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定對(duì)安全性、有效性的判斷
重金屬及有害元素、有機(jī)氯類農(nóng)藥殘留是列入檢查項(xiàng)的內(nèi)容，多受土壤、水文、氣象決定，其改善過(guò)程極長(zhǎng)，或難以逆轉(zhuǎn)，凡源于該類產(chǎn)地的中藥材應(yīng)予特別重視，盡量避免使用。
3.3.1 重金屬及有害元素。重金屬及有害元素在中藥材藥品標(biāo)準(zhǔn)檢查項(xiàng)中單列，一般情況下在對(duì)應(yīng)的中藥飲片要求同藥材，如果超出規(guī)定限度則認(rèn)定影響安全性、有效性。但存在個(gè)別中藥材檢查項(xiàng)有重金屬及有害元素規(guī)定，對(duì)應(yīng)的中藥飲片無(wú)此檢查要求的情況。
3.3.2 有機(jī)氯類農(nóng)藥殘留量。中藥飲片有機(jī)氯類農(nóng)藥殘留量超出規(guī)定限度則認(rèn)定影響安全性、有效性，但存在個(gè)別中藥材檢查項(xiàng)有有機(jī)氯類農(nóng)藥殘留量規(guī)定，對(duì)應(yīng)的中藥飲片無(wú)此檢查要求的情況。
3.3.3 有毒成份或毒素。在藥品標(biāo)準(zhǔn)檢查項(xiàng)單列此項(xiàng)目，直接以毒性成份或毒素控制標(biāo)示，超過(guò)限度規(guī)定的應(yīng)當(dāng)推定對(duì)安全性、有效性存在影響。如：馬兜鈴酸、蓖麻堿、黃曲霉毒素等。
3.3.4 水分。《中國(guó)藥典》規(guī)定60% 以上的中藥飲片檢查項(xiàng)規(guī)定水分含量限度，中藥材及中藥飲片多源于植物的根、莖、葉、花、果實(shí)等，因不同藥用部位含水、吸水性不同，通常在6%~18%之間，有的甚至不作要求。如果中藥飲片超過(guò)藥品標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定限度一定范圍以內(nèi)，綜合考慮中藥飲片水分不超過(guò)限度20% 以內(nèi)，且貯藏條件符合藥品標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量管理規(guī)范規(guī)定，被檢中藥飲片未生霉，鑒別、含量測(cè)定合格情況下，可以作出不影響安全性、有效性的判斷。
3.3.5 總灰分（ 酸不溶性灰分）?？偦曳职ㄖ兴庯嬈瑑?nèi)源性灰分和外源性灰分（酸不溶性灰分），中藥飲片經(jīng)水煎煮、合并煎液，靜置、取上清液或?yàn)V過(guò)后服用，其灰分在一定范圍內(nèi)超出藥品標(biāo)準(zhǔn)限度規(guī)定，可以認(rèn)為不影響安全性、有效性。但酸不溶性灰分不能超過(guò)藥品標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。因粉末類的中藥飲片直接口服，灰分應(yīng)當(dāng)不允許超過(guò)藥品標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定限度。此外，還應(yīng)當(dāng)考慮炮制中輔料對(duì)灰分的影響，如滑石粉炒、蛤粉炒等均可能增加灰分含量，在有依據(jù)的情況下作適當(dāng)扣除。
3.3.6 非法添加物質(zhì)。主要涉及染色、增重所使用的物質(zhì)，一般為藥品標(biāo)準(zhǔn)項(xiàng)目以外對(duì)具體品種增設(shè)檢驗(yàn)方法。抽檢數(shù)據(jù)庫(kù)披露的非法添加物有金胺O、檸檬黃、808 猩紅、胭脂紅、酸性紅7、日落黃、金橙Ⅱ、偶氮玉紅、亮藍(lán)、赤蘚紅等。此類情況不宜歸于劣藥定義中其他不符合藥品標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的情形，應(yīng)當(dāng)以假藥查處，或以《藥品管理法》第一百二十四條進(jìn)行處罰，不屬于第一百一十七條第二款適用范圍。
3.4 浸出物
中藥飲片浸出物項(xiàng)分為水溶性浸出物、醇溶性浸出物限量規(guī)定，一般而言，水煎煮后服用的中藥飲片對(duì)水溶性浸出物含量限度應(yīng)當(dāng)從嚴(yán)要求，實(shí)踐中還需綜合該飲片的其他檢驗(yàn)項(xiàng)目對(duì)安全性、有效性影響進(jìn)行判斷。
3.5 其他情況
微生物等項(xiàng)目不符合藥品標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定均成為是否影響中藥飲片安全性、有效性判斷事項(xiàng)。可以結(jié)合具體品種、炮制加工方法、其他符合藥品標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定項(xiàng)目、臨床使用方法等多重因素綜合判斷其是否對(duì)安全性、有效性存在影響。以浸出物為例，當(dāng)中藥飲片兩項(xiàng)以上不符合藥品標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，對(duì)安全性、有效性影響的判斷原則同上。
4 結(jié)語(yǔ)
對(duì)第一百一十七條第二款關(guān)鍵詞進(jìn)行字面、體系性解釋，是其正確適用的前提。結(jié)合涉案中藥飲片的藥品標(biāo)準(zhǔn)、不合格項(xiàng)目和具體情況，以及分類、用途等對(duì)是否影響安全性、有效性作出判斷是難點(diǎn)，對(duì)于基層藥品監(jiān)督管理部門而言尤為如此。
第一百一十七條第二款是專為中藥飲片設(shè)立的減輕處罰的原則，各省級(jí)藥品監(jiān)督管理局陸續(xù)制定了第一百一十七條第二款的適用指導(dǎo)意見(jiàn)。對(duì)于難以判斷的情況，基層藥品監(jiān)督管理部門可以組織專家進(jìn)行討論和咨詢，或請(qǐng)示上級(jí)藥品監(jiān)督管理部門等方式作出判斷，形成個(gè)案適用案例，經(jīng)省級(jí)藥品監(jiān)督管理組織研究，公開(kāi)后形成指導(dǎo)案例。當(dāng)事人也可以對(duì)涉案中藥飲片對(duì)安全性、有效性不構(gòu)成影響提出陳述申辯請(qǐng)求、理由以及證據(jù)，藥品監(jiān)督管理部門依法經(jīng)復(fù)核成立的，應(yīng)當(dāng)采納。
國(guó)家藥品標(biāo)準(zhǔn)收載的品種眾多，加上檢驗(yàn)項(xiàng)目因品種差異而不同，不符合藥品標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的情況也千差萬(wàn)別，應(yīng)當(dāng)在實(shí)踐中不斷認(rèn)識(shí)和把握。當(dāng)條件成熟時(shí)，應(yīng)當(dāng)形成全國(guó)性的指導(dǎo)意見(jiàn)。
第一百一十七條第二款的適用還可能涉及《藥品管理法》法條競(jìng)合，如與第一百二十四條、第一百二十九條、第一百三十條、第一百三十七條、《藥品管理法實(shí)施條例》第七十五條等條款存在法條競(jìng)合，存在特別罰與一般罰、重罰與輕罰、單罰與共罰等適用原則?！端幤饭芾矸ā芬?guī)定有“責(zé)令限期改正，給予警告”共七個(gè)條款，其中六個(gè)為逾期不改的再處以其他處罰，唯第一百一十七條第二款規(guī)定為可以處以罰款。第一百一十七條第一款對(duì)劣藥的處罰區(qū)別藥品批發(fā)與零售，起罰金額相差十倍，而第一百一十七條第二款起罰金額計(jì)算不區(qū)別。以上均是適用第一百一十七條第二款需要進(jìn)一步理解和研究的問(wèn)題。
良法善治是社會(huì)主義法治的基本要求，在藥品監(jiān)管領(lǐng)域內(nèi)對(duì)藥品管理法律體系進(jìn)行理解、研究，符合立法精神與實(shí)際的適用是善治的進(jìn)行時(shí)。
第一作者簡(jiǎn)介
於紅焰，碩士研究生，四川省藥品監(jiān)督管理局政策法規(guī)處處長(zhǎng)，公職律師。專業(yè)方向：藥事管理，行政法學(xué)
來(lái)源：中國(guó)食品藥品監(jiān)管雜志
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