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嘉峪檢測網(wǎng) 2021-08-08 17:07
變革中持續(xù)探索
探索中立足國情
——再談我國藥品上市許可持有人制度
Continuing Reform Based on National Conditions
—Insights on the Marketing Authorization Holder System in China
摘 要Abstract
2019 年新修訂《藥品管理法》將藥品上市許可持有人（MAH）制度正式從法律層面確定，此后新修訂《藥品注冊管理辦法》《藥品生產(chǎn)監(jiān)督管理辦法》《藥品委托生產(chǎn)質量協(xié)議指南》等規(guī)章、指南對MAH 制度具體細化，構建了符合中國國情的MAH 制度。MAH 制度是貫穿整部《藥品管理法》的主線，也是一項顛覆性變革，對監(jiān)管理念和傳統(tǒng)認知都帶來了挑戰(zhàn)。隨著MAH 制度的推行，為更好地落實MAH 及相關主體責任，科學地做好變更管理，更好地設計跨境持有與生產(chǎn)等管理模式，應對跨省監(jiān)管帶來的挑戰(zhàn)等，需要結合我國國情在實踐中持續(xù)探索、不斷完善，以實現(xiàn)釋放創(chuàng)新活力，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)和行政監(jiān)管資源配置，促進醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展，同時滿足公眾用藥需求的目標。
The newly-revised Drug Administration Law of 2019 formally established the Marketing Authorization Holder (MAH) system by law. Since then, the newly-revised Provisions for Drug Registration, Provisions for the Supervision and Administration of Drug Manufacturing, the Quality Agreements Guidelines for Drug Contract Manufacturing, and other regulatory documents have specified the details of the MAH system, and a MAH system tailored for China’s national conditions is taking shape. The MAH system is a central theme of the Drug Administration Law, and it is a fundamental change that challenges the regulatory concept and tradition. With the implementation of the MAH system, it is important to better implement the responsibilities of the MAH and related subjects, better manage changes, better design management of cross-border holding and manufacturing, meet the challenge of cross-provincial supervision and so on. We need to continue to explore and improve the MAH system in practice based on China’s national conditions in order to achieve the goals of facilitating innovation, optimizing the allocation of industry and regulatory resources, promoting the development of pharmaceutical industry and meeting public needs for drug use.
關鍵詞Key words：MAH ；MAH 制度；資質要求；主體責任；跨境持有與生產(chǎn)
MAH; MAH system; qualification requirement; primary responsibility; cross-border holding and manufacturing
2019 年8 月26 日，伴隨著新修訂《中華人民共和國藥品管理法》[1] 審議通過，在京津冀、江浙滬等十個?。ㄊ校v經(jīng)四年試點的藥品上市許可持有人（Marketing Authorization Holder，MAH）制度正式從法律層面明確，成為一項全國范圍內通行的法律制度。作為新修訂《藥品管理法》確定的基本制度、核心制度，MAH 制度是貫穿全法始終的一條主線，法中共72 處提到MAH，并設有專門章節(jié)，集中規(guī)范MAH 的權利、義務和責任，充分體現(xiàn)了MAH 制度的重要性。2020 年，國家藥品監(jiān)督管理局發(fā)布新修訂《藥品注冊管理辦法》[2]《藥品生產(chǎn)監(jiān)督管理辦法》[3]《藥品委托生產(chǎn)質量協(xié)議指南（2020 年版）》[4]，2021 年發(fā)布《藥品上市后變更管理辦法（試行）》[5] 等規(guī)章文件，對MAH 制度具體細化，構建符合中國國情的MAH 制度。MAH 制度實施對于激發(fā)醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新活力、促進專業(yè)化分工、優(yōu)化資源配置、減少重復建設、提升監(jiān)管效能等都具有非常重要的意義。但不可否認的是，作為一個創(chuàng)新制度，也給監(jiān)管理念和傳統(tǒng)認知、習慣帶來了極大挑戰(zhàn)。
1 MAH 主體類型
對于MAH 制度試點前， 我國究竟有沒有MAH ？回答是肯定的，“有”。
試點前，MAH 只能是藥品生產(chǎn)企業(yè)，采取的是藥品上市許可與生產(chǎn)許可“捆綁式”（也稱合并式）管理制度，毫無疑問，這種制度設計是符合當時國情和醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)實際的；而十省試點和新法確定的MAH 制度，一定程度上是與國際通行做法更加契合的制度。
1.1 拓展了主體范圍
MAH 從只能是藥品生產(chǎn)企業(yè)，歷經(jīng)試點時的“藥品生產(chǎn)企業(yè)、研發(fā)機構和個人”，發(fā)展到新修訂《藥品管理法》確定的“企業(yè)或者研制機構等”。我國約有5000 家藥品生產(chǎn)企業(yè)，MAH 制度實施前，這些企業(yè)實際就是MAH，但是按照MAH 制度的設計，對持有人是有能力、資格要求的，這些要求使得原本是持有人的這些企業(yè)未必都能成為合格的持有人，那些沒有產(chǎn)品研發(fā)能力的藥品生產(chǎn)企業(yè)，隨著產(chǎn)品的更新迭代或轉為專注于藥品生產(chǎn)質量的“代工企業(yè)”，或面臨關停并轉。根據(jù)新修訂《藥品管理法》第三十條，“藥品上市許可持有人是指取得藥品注冊證書的企業(yè)或者藥品研制機構等”[1]，實際上并未對“企業(yè)”的類型或性質進行限定，不禁引人思考，是否法律為藥品批發(fā)企業(yè)等其他企業(yè)成為MAH 預留出一定的空間？新修訂《生產(chǎn)監(jiān)督管理辦法》規(guī)定的B 類許可證頒發(fā)，一定程度上為現(xiàn)階段對上述三十條的解讀做了備注。
對于研發(fā)人員是否可以作為MAH，無論法律層面上如何規(guī)定，對現(xiàn)實都無大礙。若規(guī)定個人“可以”，大多也只是停留在政策層面，因為個人作為MAH 是要承擔無限責任的，實踐中很少有人愿意并勇于擔當這種無限責任。加之個人成為MAH 同樣要具備質量管理、風險防控和責任賠償?shù)饶芰?，與其由個人承擔無限責任，不如去注冊公司由公司承擔有限責任，這是法治社會必然具備的法律意識和選擇。MAH 制度四年試點期間沒有科研人員成為MAH，歐美日等發(fā)達國家和地區(qū)也鮮有自然人成為MAH 的情形，就是很好的例證?，F(xiàn)行法將自然人（科研人員）排除在MAH 主體之外，以防范一些法盲“無知者無畏”的現(xiàn)象，也是基于國情的考慮。
MAH 擴大到藥品研制機構，使得MAH 制度在鼓勵創(chuàng)新方面獨具了中國意義。MAH 制度試點和推行前，藥品研制機構即使自己擁有非常雄厚的物質條件，獨立完成了臨床研究并取得新藥證書，同時對產(chǎn)品上市后的市場前景充滿信心，也不得不面臨如下選擇：①轉讓技術給藥品生產(chǎn)者，由藥品生產(chǎn)企業(yè)注冊藥品上市，取得藥品注冊證書；②自己投資建廠，建設生產(chǎn)車間、生產(chǎn)線，其投資成本、周期和風險都很大；③成為隱形持有人，表面上由藥品生產(chǎn)企業(yè)持有藥品，實際上與生產(chǎn)企業(yè)是代工關系，二者通謀以規(guī)避法律，此時不僅產(chǎn)權糾紛隱患高、質量風險大，而且監(jiān)管成本高，監(jiān)管效能也低。而MAH 制度下，藥品研制機構可以選擇與藥品生產(chǎn)企業(yè)合作將產(chǎn)品合法推向市場。近幾年來，在全國各大生物醫(yī)藥創(chuàng)新園區(qū)，很多創(chuàng)新藥品的研究已進入或即將進入產(chǎn)業(yè)化階段，研制者可以選擇合同生產(chǎn)來持有產(chǎn)品并將產(chǎn)品推向市場，體現(xiàn)了MAH的輕資產(chǎn)化特征。因此，MAH 制度在鼓勵創(chuàng)新方面具有十分重要的現(xiàn)實意義。
1.2 MAH 資質要求及審核
新修訂《藥品管理法》第二十五條第一款規(guī)定，“對申請注冊的藥品，國務院藥品監(jiān)督管理部門應當組織藥學、醫(yī)學和其他技術人員進行審評，對藥品的安全性、有效性和質量可控性以及申請人的質量管理、風險防控和責任賠償?shù)饶芰M行審查；符合條件的，頒發(fā)藥品注冊證書。”第四十條規(guī)定，“經(jīng)國務院藥品監(jiān)督管理部門批準，藥品上市許可持有人可以轉讓藥品上市許可。受讓方應當具備保障藥品安全性、有效性和質量可控性的質量管理、風險防控和責任賠償?shù)饶芰?，履行藥品上市許可持有人義務。”由上述規(guī)定可知，我國MAH 應當具備三大責任能力，即質量管理、風險防控和責任承擔能力。
1.2.1 MAH 資質要求
《藥品管理法》要求MAH 具備三大責任能力。其中，質量管理和風險防控能力屬于管理能力。具備這兩大能力，一則要求MAH 具有完備的質量管理和風險防控體系，二則要求MAH 擁有質量保證人才、藥物警戒人才、藥品管理政策與法律人才[6]，某種程度上類似于日本MAH 制度中的“三個人”，即總制造銷售主管、質量保證主管、上市后安全控制主管。而責任承擔能力屬于賠償能力范疇。由于研發(fā)機構作為MAH 具有“輕資產(chǎn)化”特點，難免讓人擔憂研發(fā)機構是否有責任賠償能力，因此無論在MAH 制度最初被提出時，還是試點期間，MAH 對損害的賠償能力都是社會各界關注的熱點和擔憂點。在試點期間，試點方案要求MAH 購買保險或者提供擔保，同時市場上也開發(fā)了一些保險險種，比如藥品質量綜合責任保險、召回險等。但是，目前市面上保險或者擔保條款設置的合理性、損害賠償?shù)姆秶?，以及能否真正發(fā)揮賠付作用仍有待進一步觀察和探索。
1.2.2 MAH 資質審核
《藥品管理法》第二十五條第一款規(guī)定，藥品上市申請人的“三大責任能力”和藥品的“三性”（安全性、有效性和質量可控性）都具備了，才能獲得藥品注冊證書，成為MAH。在藥品注冊過程中，國家藥監(jiān)局藥品審評中心負責審查藥品“三性”；國家藥監(jiān)局食品藥品審核查驗中心（以下簡稱國家局核查中心）及省級藥監(jiān)部門負責進行現(xiàn)場檢查（研制、臨床和生產(chǎn)），但其難以做到覆蓋對“三大責任能力”全面審查。在簡政放權、深化“放管服”改革的背景下，新設行政許可項目對MAH資格進行準入也不現(xiàn)實。如何解決現(xiàn)實中的資質審核問題呢？新修訂《藥品生產(chǎn)監(jiān)督管理辦法》第七條從適應當前藥品監(jiān)管實踐的角度，要求委托生產(chǎn)的MAH 也應當在具備第六條第一款第一項、第三項、第五項規(guī)定的條件時，取得《藥品生產(chǎn)許可證》（B 類）。也就是說，對于不具備藥品生產(chǎn)能力的MAH，可以借助于受托方的藥品生產(chǎn)條件，申請《藥品生產(chǎn)許可證》。省級藥監(jiān)部門在審核發(fā)放B 類許可證時，應該更加關注這類MAH 的質量管理和風險防控能力，確保MAH“有人”“有制度”“有體系”?？梢哉f，目前是通過省級藥監(jiān)部門發(fā)放《藥品生產(chǎn)許可證》的方式，對藥品MAH 的資質進行把關的。從各省份已出臺的文件看，比如山東、海南、江西、湖南等省份，針對科研機構成為MAH 申請《藥品生產(chǎn)許可證》的檢查標準、是否需要現(xiàn)場檢查等規(guī)定存在差異，有些省份在檢查標準中未提及責任賠償能力，有些省份則要求購買商業(yè)保險或者商業(yè)擔保[7-10]。省級藥監(jiān)部門發(fā)放許可證時如何對責任賠償能力進行審核，如何針對高風險和低風險品種對責任賠償能力要求差異化等，是現(xiàn)階段有待研究、統(tǒng)一和解決的問題。事實上，MAH 的責任承擔能力不是一成不變的，而是不斷變化的，如何確定MAH 的能力是實踐中面臨的難題，也是對傳統(tǒng)監(jiān)管思維的挑戰(zhàn)。
可以肯定的是，《藥品生產(chǎn)許可證》（B 類）的設置，明確了省級藥監(jiān)部門對MAH 的監(jiān)管職責。同時，新修訂《藥品管理法》第一百四十四條第二款規(guī)定，“因藥品質量問題受到損害的，受害人可以向藥品上市許可持有人、藥品生產(chǎn)企業(yè)請求賠償損失，也可以向藥品經(jīng)營企業(yè)、醫(yī)療機構請求賠償損失。接到受害人賠償請求的，應當實行首負責任制，先行賠付；先行賠付后，可以依法追償”。“首負責任制”的設立對產(chǎn)品損害的民事賠償責任設置了制度兜底，既防止出現(xiàn)“因藥品質量問題受到損害”無人擔責的情形，客觀上也傳達了對相關主體建立藥品供應鏈關系時應當具備供應商審核能力的潛在要求，夯實了主體責任?，F(xiàn)階段國情下，上述探索與實踐無疑具有非常重要的現(xiàn)實意義。
2 藥品委托加工（合同生產(chǎn)）政策的變化
MAH 制度試點前，按照法律法規(guī)規(guī)定，藥品注冊申請人必須自己擁有其所申報藥品的生產(chǎn)能力，即在注冊環(huán)節(jié)中不存在藥品委托加工問題，申請人必須做到自行生產(chǎn)。這種規(guī)定造就了當時“冰火兩重天”的局面——一邊是申請人火熱的建設場面，另一邊則是閑置的產(chǎn)能。對申請人來說，臨床研究的時間長、風險高，具有高度不確定性，投資建設不能短期獲得回報，無形中增大了申請人的財務負擔。藥品注冊上市后，當出現(xiàn)市場供不應求情況時，藥品生產(chǎn)企業(yè)才可以選擇委托其他藥品生產(chǎn)企業(yè)加工藥品（委托生產(chǎn)）。
而在MAH 制度下，在藥品注冊階段申請人就可以選擇自行生產(chǎn)或是合同（委托）生產(chǎn)，即可以選擇投資建廠、建生產(chǎn)車間、建生產(chǎn)線自行生產(chǎn)，或選擇與藥品生產(chǎn)企業(yè)合作將產(chǎn)品推向市場。當政策給予MAH 一定的選擇空間而非一刀切時，政策的科學性大大提升。
3 藥品全生命周期質量責任的明晰
影響藥品質量的因素很多，可以發(fā)生在藥品全生命周期的任何一個環(huán)節(jié)，藥品的研發(fā)者（設計者）、生產(chǎn)者、銷售者和使用者（醫(yī)療機構）等主體分別應當承擔相應環(huán)節(jié)的責任。但是藥品安全事件的結果往往很難確證因果關系，也經(jīng)常因為多“因”導致一“果”難以確證責任主體，出現(xiàn)各主體之間推諉扯皮不擔責的現(xiàn)象。MAH 制度實施前，我國消費者（患者）對產(chǎn)品質量問題的傳統(tǒng)認知習慣是大多歸結或溯源到生產(chǎn)企業(yè)身上的；而MAH 制度下，MAH 對其持有的藥品有不可推卸的責任，對外( 消費者/ 患者）理應承擔“全責”，對內（供應鏈上各主體）依合同向過錯方追償。
3.1 MAH 的責任
新修訂《藥品管理法》第六條規(guī)定，“國家對藥品管理實行藥品上市許可持有人制度。藥品上市許可持有人依法對藥品研制、生產(chǎn)、經(jīng)營、使用全過程中藥品的安全性、有效性和質量可控性負責。”MAH 制度下，對責任的追溯應當逐步從以“環(huán)節(jié)”來劃分變?yōu)橐?ldquo;產(chǎn)品”為主線，明確由MAH承擔產(chǎn)品質量的責任，以保護患者權益；MAH 有權依據(jù)合同向藥品供應鏈的責任方追償。因此，MAH 應當具備審核藥品供應鏈上各主體資質的能力，以及各環(huán)節(jié)的合規(guī)和履約管理和監(jiān)督能力。
首先，MAH 作為事實意義上的“生產(chǎn)者”，應當基于《民法典》[11]《產(chǎn)品質量法》[12] 對產(chǎn)品缺陷致人損害承擔無過錯責任（屬于民事責任），當然《產(chǎn)品質量法》規(guī)定的法定免責抗辯事由（比如狹義的藥品不良反應屬于“產(chǎn)品投入流通時的科學技術水平尚不能發(fā)現(xiàn)缺陷的存在的”）理應除外。同時《藥品管理法》規(guī)定因藥品質量致人損害實行首負責任制，即MAH、藥品生產(chǎn)企業(yè)、藥品經(jīng)營企業(yè)、醫(yī)療機構都應當承擔損害賠償責任，并且由首先接到賠償請求的一方承擔先行賠付義務。先行賠付的一方再基于《民法典》《產(chǎn)品質量法》等法律規(guī)定進行追償。
其次，MAH 及藥品生產(chǎn)、經(jīng)營企業(yè)、醫(yī)療機構都應當基于《藥品管理法》《藥品注冊管理辦法》《藥品生產(chǎn)監(jiān)督管理辦法》等藥事法律規(guī)章中規(guī)定的責任義務承擔相應的行政責任和刑事責任。
3.2 委托責任
根據(jù)新修訂《藥品管理法》及相關規(guī)定，MAH 可以委托生產(chǎn)、銷售、儲存和運輸，以及藥物警戒工作等，MAH 也應當履行對與之關聯(lián)的藥品受托生產(chǎn)、經(jīng)營、儲存和運輸?shù)戎黧w的“監(jiān)管”義務。MAH 作為委托方與受托方藥品生產(chǎn)、經(jīng)營、儲存和運輸企業(yè)等之間構成委托關系，屬于民事法律關系范疇。當受托方在委托方的授權范圍內處理委托方事務時，其行為產(chǎn)生的后果，直接對委托方發(fā)生效力，即委托行為并不能通過合同約定實現(xiàn)轉嫁責任的目的。對外，委托人要承擔委托行為的后果；對內，委托方則依據(jù)與受托方的約定處理。
3.3 境外MAH 與境內代理人的責任
新修訂《藥品管理法》第三十八條規(guī)定，“藥品上市許可持有人為境外企業(yè)的，應當由其指定的在中國境內的企業(yè)法人履行藥品上市許可持有人義務，與藥品上市許可持有人承擔連帶責任”。理論上，境外MAH 與境內代理人同樣構成委托代理關系，屬于民事法律關系范疇，連帶責任也應當指民事?lián)p害賠償?shù)倪B帶。但是《藥品管理法》法律責任部分第一百三十六條規(guī)定，“藥品上市許可持有人為境外企業(yè)的，其指定的在中國境內的企業(yè)法人未依照本法規(guī)定履行相關義務的，適用本法有關藥品上市許可持有人法律責任的規(guī)定”。同時，2020 年8 月，國家藥監(jiān)局發(fā)布《關于境外藥品上市許可持有人境內代理人管理暫行規(guī)定（試行）（征求意見稿）》[13]，其中要求代理人建立藥品質量保證體系，實施追溯制度、年度報告制度，建立藥物警戒體系等。這表明境內代理人實際上直接受到《藥品管理法》等藥事法律規(guī)范的約束，需要承擔類似于境內MAH 對應的行政責任和刑事責任。
4 境內外MAH 與境內外生產(chǎn)
4.1 境內外MAH 與境內外生產(chǎn)的幾種情形
MAH 制度實施過程中，基于MAH 和生產(chǎn)場地的差異，可能存在六種情形：①境內MAH，境內生產(chǎn)；②境內MAH，境外生產(chǎn)；③境外MAH，境外生產(chǎn)；④ 境外MAH， 境內生產(chǎn)；⑤ 境內MAH，境內外生產(chǎn)；⑥境外MAH，境內外生產(chǎn)。其中第①和第③種情形分別對應我國以往的國產(chǎn)藥和進口藥的分類。MAH 制度落地實施后，第②和第④種情形也應該可以實現(xiàn)，但是限于以往的實踐和監(jiān)管理念尚未轉變到位，這兩種情形目前尚無注冊申報路徑。要建立第②種情形的政策通道，有賴于MAH 的自身能力建設，以及我國藥品國際檢查資源和檢查能力的提升；而建立第④種情形的政策通道，關鍵在于境外轉境內生產(chǎn)的藥品質量、管理和標準體系能否達到一致。2020 年，國家市場監(jiān)管總局、國家藥監(jiān)局等多部門聯(lián)合印發(fā)的《粵港澳大灣區(qū)藥品醫(yī)療器械監(jiān)管創(chuàng)新發(fā)展工作方案》[14]中提及,“ 支持港澳藥品上市許可持有人、醫(yī)療器械注冊人將持有的藥品醫(yī)療器械在粵港澳大灣區(qū)內地9 市符合條件的企業(yè)生產(chǎn)”，這不失為對第④種情形的政策探索和突破。第⑤和第⑥種情形則更加復雜，需等待第②和第④種情形的政策通道順暢實施后才有可能解決。
4.2 境內外MAH 與境內外生產(chǎn)的管理分析
從制度的設計和國際實踐來看，MAH 制度淡化了進口藥品和國產(chǎn)藥品的區(qū)分，MAH（境外MAH 和境內MAH）可以境外生產(chǎn)也可以境內生產(chǎn)，可以單點生產(chǎn)也可以多點生產(chǎn)。對我國來說，做到這一點，無論在認知上還是實操層面上都是巨大的挑戰(zhàn)和考驗，應該結合國情逐步探索和開展，穩(wěn)妥推進。
2020 年《藥品注冊管理辦法》不再區(qū)分國產(chǎn)藥品、進口藥品，而統(tǒng)一稱為中國境內上市藥品，在管理上也強調境內生產(chǎn)藥品與境外生產(chǎn)藥品趨同。但是，境內持有、境內生產(chǎn)與境外持有、境外生產(chǎn)在監(jiān)管模式上尚存在一些差異，具體表現(xiàn)在對MAH 的要求、品種注冊檢驗、實施備案類變更、再注冊、生產(chǎn)環(huán)節(jié)的檢查、生產(chǎn)場地變更等方面。境內MAH 和境外MAH 還不能直接轉化變更。境外MAH 如果希望將產(chǎn)品在境內生產(chǎn)，只能由境內申請人按照藥品上市注冊申請的要求和程序提出申請，即仿制藥上市申請，同時符合條件的可以申請參比制劑身份。
目前我國以境內和境外劃分MAH 類型及生產(chǎn)場地要求的做法，在全球范圍內可謂“獨創(chuàng)”，也因此造成了一些壁壘。譬如境內企業(yè)引進（license-in）境外產(chǎn)品或者在境外開展研發(fā)、生產(chǎn)時，即使境內企業(yè)實質上享有產(chǎn)品的上市和銷售權益，但是因為生產(chǎn)場地在境外則只能作為代理人，而不是MAH ；另一方面，跨國企業(yè)生產(chǎn)全球布局，不同場地在制造過程中具有不同的優(yōu)勢和特點，但是對于境外生產(chǎn)的產(chǎn)品，其中國境內子公司不能持有而只能做代理人。事實上，對于第②種情形——境內MAH、境外生產(chǎn)，因其MAH 在境內，可對MAH“本人”實施有效監(jiān)管，此時最大的挑戰(zhàn)是我國境外檢查力量能否與境外檢查任務相匹配。雖然國家局核查中心從2011 年就開始實施境外藥品生產(chǎn)檢查試點工作，但以年度計劃為主，檢查頻次遠低于發(fā)達國家和地區(qū)在我國境內的檢查頻次，檢查區(qū)域多限歐洲地區(qū)和亞洲國家，基于此，期望近期擴大境外藥品注冊核查和上市后檢查還是不現(xiàn)實的。對于第④種情形——境外MAH、境內生產(chǎn)，由于藥品生產(chǎn)活動發(fā)生在境內，監(jiān)管部門能夠更好地對生產(chǎn)場地和活動進行監(jiān)管，對MAH 的管理則主要在于落實其代理人的職責。以上兩種情形，理論上比第③種情形——境外MAH、境外生產(chǎn)監(jiān)管風險低。
在全球制藥產(chǎn)業(yè)鏈一體化的大環(huán)境下，為充分利用全球生產(chǎn)制造能力，充分發(fā)揮MAH 制度優(yōu)勢，應當通過加快境外檢查員隊伍建設、實施基于風險的核查，或者與ICH 成員國簽訂互認協(xié)議等方式，探索打通“境內MAH、境外生產(chǎn)”“境外MAH、境內生產(chǎn)”注冊申報路徑，以加快資源整合，提高資源配置效率。
5 MAH 制度的精髓
盡管我國MAH 制度的推行在鼓勵創(chuàng)新方面具有十分重要的意義，但它卻不是制度本身的精髓。MAH 制度的精髓在于通過專業(yè)化分工和協(xié)作實現(xiàn)資源優(yōu)化配置，包括醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)資源和行政監(jiān)管資源的優(yōu)化配置。專業(yè)化分工協(xié)作離不開各主體的契約精神和契約能力的建設和提升，離不開誠信體系的建立和完善。但是必須看到，目前我國的誠信體系正在建立、尚待完善，MAH 與藥品生產(chǎn)企業(yè)、經(jīng)營企業(yè)等主體存在著契約精神不足、契約能力低下的現(xiàn)象，因此新修訂《藥品管理法》第三十二條第三款規(guī)定“國務院藥品監(jiān)督管理部門制定藥品委托生產(chǎn)質量協(xié)議指南，指導、監(jiān)督藥品上市許可持有人和受托生產(chǎn)企業(yè)履行藥品質量保證義務”?？梢钥闯?，法律強制性要求藥監(jiān)部門加強行政指導，通過協(xié)議指南和模板來提升協(xié)議雙方的契約能力，通過法律責任的追究來強化對契約的敬畏和契約精神的養(yǎng)成。
綜上，MAH 制度是貫穿整部《藥品管理法》的主線，也是一項顛覆性變革，對監(jiān)管理念和傳統(tǒng)認知都帶來了挑戰(zhàn)。伴隨著MAH 制度的全面實施，藥事主體之間責權利劃分、藥品全生命周期各項管理制度、監(jiān)督管理等方方面面均面臨著調整和重塑。為更好地落實MAH 及相關主體的責任，科學做好各類變更管理，更好地設計跨境持有與生產(chǎn)等管理模式，應對跨省監(jiān)管帶來的挑戰(zhàn)等，MAH 制度應當在實踐中立足國情、不斷探索和完善，著力解決當前存在的困惑、難點和政策堵點。遠期看，總體目標是體現(xiàn)MAH 制度的精髓，不斷釋放創(chuàng)新活力，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)和行政監(jiān)管資源配置，促進醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展，同時滿足公眾用藥需求。
引用本文
邵蓉＊，謝金平.變革中持續(xù)探索 探索中立足國情——再談我國藥品上市許可持有人制度[J].中國食品藥品監(jiān)管.2021.06（209）：78-85.
邵蓉＊
中國藥科大學藥品監(jiān)管科學研究院
SHAO Rong*
Institute of Regulatory Science for Medical Products,China Pharmaceutical University
謝金平
中國藥科大學藥品監(jiān)管科學研究院
XIE Jin-ping
Institute of Regulatory Science for Medical Products,China Pharmaceutical University
來源：中國食品藥品監(jiān)管雜志
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