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摘要·Abstract

 

醫(yī)療器械代理人在醫(yī)療器械進口到他國的注冊、上市和監(jiān)管過程中必不可少。各國基于本區(qū)域的監(jiān)管體系，在監(jiān)管法規(guī)中均要求外國企業(yè)在本國或本區(qū)域設立代理人，然而各國法規(guī)對代理人的規(guī)定存在差異，主要體現(xiàn)在對代理人責任義務的要求。在我國《醫(yī)療器械監(jiān)督管理條例》發(fā)布實施之際，適逢歐盟醫(yī)療器械第2017/745 號法規(guī)（MDR）正式實施。本文對中國、美國和歐盟法規(guī)中關于代理人的相關規(guī)定進行比較分析，探索各國對代理人要求的異同，探討各國醫(yī)療器械監(jiān)管中的相關思路。

 

Medical device agents play an important role in the process of registration, market entry and supervision of imported medical device. Based on the regional regulatory system, each country requires foreign enterprises to designate an agent in its own country or region. However, there are differences in the provisions of different countries, mainly reflected in the requirements for the liability and obligation of agents. On the occasion of promulgation and implementation of the Regulations on the Supervision and Administration of Medical Devices in China, which coincides with the formal implementation of Regulation (EU) 2017/745 on medical devices (MDR), this paper makes a comparative analysis of the relevant provisions on agents in the regulations of China, the United States and the European Union, to find the similarities and differences in the requirements for agents in various countries, and to explore the relevant principles of medical device regulation applied by different agencies.

 

關于醫(yī)療器械代理人，在各國的監(jiān)管法規(guī)中均有相關要求。概括來講，是指國外醫(yī)療器械生產(chǎn)企業(yè)在進口國當?shù)刂付ɑ蚴跈嗟拇?。代理人一般負責進口產(chǎn)品的注冊相關事宜，協(xié)助生產(chǎn)企業(yè)與當?shù)乇O(jiān)管部門進行溝通，有的代理人還被賦予產(chǎn)品上市后的一些職能。中國、美國、歐盟相關法規(guī)對代理人的要求和監(jiān)管思路有所區(qū)別。本文通過梳理相關法規(guī)要求，依據(jù)我國《醫(yī)療器械監(jiān)督管理條例》和《醫(yī)療器械注冊管理辦法》、美國聯(lián)邦法規(guī)第21卷（21 CFR, Medical Devices） 和歐盟醫(yī)療器械第2017/745 號法規(guī)（MDR），對中、美、歐三方醫(yī)療器械監(jiān)管中代理人的相關內(nèi)容進行比較，探討此方面監(jiān)管思路的差異。

 

1 中國、美國和歐盟法規(guī)中醫(yī)療器械代理人的概念及資質(zhì)要求

 

1.1 我國《醫(yī)療器械監(jiān)督管理條例》[1]和《醫(yī)療器械注冊管理辦法》[2] 中對代理人的表述強調(diào)了企業(yè)法人的概念，即代理人是指境外申請人、備案人指定的在我國境內(nèi)的企業(yè)法人。國家藥品監(jiān)督管理局及時將代理人信息通報代理人所在地省、自治區(qū)、直轄市藥品監(jiān)督管理部門。省、自治區(qū)、直轄市藥品監(jiān)督管理部門對本行政區(qū)域內(nèi)的代理人組織開展日常監(jiān)督管理。

 

1.2 依據(jù)美國聯(lián)邦法規(guī)第21 卷H 章子部分C 第807.40 節(jié)（21 CFR Subchapter H Subpart C Sec 807.40 ）[3]， 代理人被定義為美國代理人（United States agent），指的是向美國出口器械的國外制造商指定或授權的居住在美國或在美國經(jīng)營業(yè)務的人員。代理人不能僅提供信箱地址或僅使用代接電話服務。法規(guī)要求美國代理人應在美國居住或具備經(jīng)營場所，由此可見包含了自然人和法人的概念。

 

1.3 歐盟醫(yī)療器械第2017/745 號法規(guī)（Medical Device Regulations,MDR）[4] 中與代理人對應的概念為“授權代表”（authorised representative），MDR 中設立了單獨的章節(jié)對授權代表的一系列事宜進行規(guī)定。授權代表是指在歐盟境內(nèi)確定的任何自然人或法人，其收到并接受位于歐盟以外的制造商的書面授權，代表該制造商按照法規(guī)和授權書要求履行責任。

 

MDR 中對授權代表的資質(zhì)有詳細規(guī)定，要求授權代表應至少有一名可永久且持續(xù)可調(diào)遣的負責法規(guī)符合性的人員，在歐盟醫(yī)療器械監(jiān)管要求方面擁有必要的專業(yè)知識。合規(guī)人員應具備的資歷包括：擁有法律、醫(yī)學、藥學、工程或其他相關科學學科大學學位或受相關成員國認可的課程證書及其他正式學歷證明，并且在醫(yī)療器械相關法規(guī)事務或質(zhì)量管理體系方面具有至少1 年任職經(jīng)驗；或者在法規(guī)事務或與醫(yī)療器械相關的質(zhì)量管理體系方面有4 年的任職經(jīng)驗。

 

除了授權代表，歐盟法規(guī)還定義了進口商、經(jīng)營商和經(jīng)濟運營商的概念，其中經(jīng)濟運營商的概念是包含上述其他概念的統(tǒng)稱。歐盟對相關方概念的細分為法規(guī)中各方職責的劃分和明確打下了基礎。

 

2 中國、美國和歐盟法規(guī)對代理人的責任與義務要求

 

2.1 我國代理人的責任要求

 

我國法規(guī)中代理人的職責要求包括[2]：作為境外申請人、備案人指定的我國境內(nèi)代理人，辦理相關醫(yī)療器械注冊、備案事項；依法協(xié)助注冊人、備案人履行《醫(yī)療器械監(jiān)督管理條例》第二十條第一款規(guī)定的義務，即建立與產(chǎn)品相適應的質(zhì)量管理體系并有效運行；協(xié)助境外注冊人、備案人落實相關法律責任。已注冊或備案的進口產(chǎn)品代理人發(fā)生變更的，應當在變化之日起30 日內(nèi)向原注冊部門備案。

 

2.2 美國代理人的責任要求

 

美國代理人的職責更多的是作為企業(yè)與監(jiān)管方的聯(lián)絡人。法規(guī)規(guī)定各外國企業(yè)應指定一名美國代理人，并可指定美國代理人作為其官方聯(lián)絡人。外國企業(yè)的官方聯(lián)絡人應促進外國企業(yè)管理層和FDA 代表就器械生產(chǎn)企業(yè)的注冊和器械產(chǎn)品登記有關的事宜開展溝通。根據(jù)FDA 的要求，美國代理人應協(xié)助FDA 與外國企業(yè)進行溝通，回答有關外國企業(yè)在美國已上市或申請上市的進口器械問題，并協(xié)助FDA安排對外國企業(yè)的檢查。如果FDA 無法直接或迅速地聯(lián)系外國企業(yè)，可以向美國代理人提供信息或文件，這等同于向外國企業(yè)提供相同的信息或文件。

 

進行醫(yī)療器械注冊的外國企業(yè)應提交美國代理人的名稱、地址、電話號碼、傳真號和電子郵箱，作為其初始和更新注冊信息的一部分。外國企業(yè)或美國代理人應在變更美國代理人的姓名、地址或電話號碼后的10 個工作日內(nèi)通知FDA。

 

2.3 歐盟授權代表的責任要求

 

相比之下，MDR 對授權代表的責任要求更為嚴格。對于歐盟以外的制造商，授權代表在確保其生產(chǎn)的器械合規(guī)，以及作為其在歐盟內(nèi)部的聯(lián)系人方面發(fā)揮關鍵作用。法規(guī)要求在書面授權中確定授權代表的職責。鑒于授權代表的作用，授權書應明確規(guī)定其應滿足的最低要求，包括具有滿足最低資格條件的合規(guī)事務人員，其資格條件與制造商負責合規(guī)事務的人員的資格條件基本類似。

 

授權書應要求授權代表執(zhí)行相關器械的以下任務，且制造商應協(xié)助授權代表執(zhí)行：

 

（1）核實已擬定歐盟符合性聲明和技術文件，且在適當時核實制造商已實施適當?shù)姆闲栽u估流程。

 

（2）備存一份可用的技術文件、歐盟符合性聲明副本。如適用，保留一份包括所有修訂和補充的由主管機構簽發(fā)的相關證書副本。

 

（3）履行注冊相關義務，并確認制造商已履行注冊義務。

 

（4）根據(jù)主管機構的要求，提供證明器械符合性的所有必要信息和文件，文件需采用相關成員國指定的歐盟官方語言。

 

（5）向制造商轉(zhuǎn)達成員國主管機構提出的索取樣品或使用醫(yī)療器械的要求，并確保主管機構的要求得以落實。

 

（6）配合主管機構采取任何預防或糾正措施，以消除或降低由器械導致的風險。

 

（7）將醫(yī)護人員、患者和使用者與所代理器械相關的可疑事件的投訴和舉報立即通知制造商。

 

（8）如制造商違反MDR 規(guī)定的義務，則終止授權書。

 

終止任務的授權代表應立即將任務的終止和原因通知其所在成員國的主管機構，適當時也可通知參與該器械符合性評估的公告機構。

 

同時MDR 也規(guī)定，授權代表的授權書中對于制造商的某些特定職責，不得授權。包括：確保器械按法規(guī)設計和生產(chǎn)；確立、記錄、實施、維護、不斷更新和不斷改善質(zhì)量管理體系；進行臨床評價，包括上市后評價；制定歐盟符合性聲明并在器械上附符合性的 CE 標識；遵守UDI系統(tǒng)相關義務；實施并不斷更新上市后監(jiān)管體系；編寫并附上符合法規(guī)要求的標簽；實施糾正措施、撤回及召回并通知相關方。

 

鑒于授權代表的關鍵作用，若歐盟以外的制造商未遵守其一般義務，出于執(zhí)法目的，其授權代表依然應當對有缺陷的器械承擔連帶責任。

 

3 法規(guī)差異與監(jiān)管理念

 

中、美、歐對醫(yī)療器械代理人的規(guī)定存在共同點，即法規(guī)均要求境外生產(chǎn)企業(yè)在向本國（本地區(qū)）進口醫(yī)療器械時應當在本國（本地區(qū)）指定代理人，代理人的信息如聯(lián)系方式等應向監(jiān)管部門提交，代理人發(fā)生變化，應及時報告監(jiān)管部門。

 

然而，對于代理人的職責要求及其在產(chǎn)品上市前后及上市過程中的作用，中、美、歐的要求存在較大差異，體現(xiàn)出三方各自的監(jiān)管思路差異。從職責和作用的強度排序，美國法規(guī)對代理人的要求最為寬松，我國要求高于FDA 但并未像歐盟法規(guī)一樣嚴格，歐盟的新法規(guī)對授權代表的重視程度明顯提升，相應的規(guī)定也更為詳細。

 

FDA 規(guī)定，境外企業(yè)美國代理人的聯(lián)系方式應有效，但美國代理人可以作為境外企業(yè)與FDA 的官方溝通渠道，也可以不作為官方溝通渠道。不難看出FDA法規(guī)中并不重視代理人在醫(yī)療器械監(jiān)管方面的作用，僅作為聯(lián)系人。

 

我國的代理人主要負責境外企業(yè)產(chǎn)品在中國的注冊、備案具體工作，并協(xié)助生產(chǎn)企業(yè)維護質(zhì)量體系，協(xié)助企業(yè)落實法律責任。從職責來看，我國代理人除了作為聯(lián)系人之外，還需協(xié)助生產(chǎn)企業(yè)落實其在中國上市產(chǎn)品的質(zhì)量相關的責任及其他法律責任。從這個角度來看，代理人的職責包含了協(xié)助國家藥監(jiān)局的監(jiān)管工作。從監(jiān)管思路上看，我國的代理人處于很明顯的從屬地位，生產(chǎn)企業(yè)作為產(chǎn)品監(jiān)管的主體責任人，代理人的作用更多的是協(xié)助其產(chǎn)品在中國的上市及上市后監(jiān)管。

 

中國和美國的代理人管理要求都突出了生產(chǎn)企業(yè)為主的主體責任監(jiān)管思路，從產(chǎn)品質(zhì)量和加強監(jiān)管方面來講，責任主體明確，監(jiān)管方向和著力點更集中。

 

歐盟的監(jiān)管方法與美國相比思路差異明顯。歐盟要求生產(chǎn)企業(yè)和授權代表之間應確立明確的法律關系，甚至在法規(guī)中規(guī)定了授權書的內(nèi)容等。根據(jù)MDR 的規(guī)定，授權代表除作為監(jiān)管部門與生產(chǎn)企業(yè)之間的聯(lián)系人以外，還應承擔如產(chǎn)品上市、技術資料的保存及更新、協(xié)助檢查、協(xié)助上市后監(jiān)管等任務。責任方面，歐盟還明確規(guī)定，如果境外生產(chǎn)企業(yè)不能達到MDR中的要求，那么授權代表應負連帶責任?；谶@樣的責任壓力，法規(guī)規(guī)定授權代表有權在生產(chǎn)企業(yè)不能履行MDR 中所規(guī)定其應盡的職責和義務時，單方面終止與生產(chǎn)企業(yè)的法律關系。歐盟的監(jiān)管模式將授權代表與生產(chǎn)企業(yè)緊密地捆綁在一起，其監(jiān)管思路更傾向于將生產(chǎn)企業(yè)、授權代表甚至是所有經(jīng)濟運營商作為一個連帶的整體納入監(jiān)管，這種方式的產(chǎn)生可能與歐盟多國統(tǒng)一監(jiān)管體系的思路有關，利于監(jiān)管方加強對境外生產(chǎn)商產(chǎn)品進入歐盟市場的管理。特別是產(chǎn)品上市后監(jiān)管方面，本地授權代表的責任被強化，與歐盟MDR 整體監(jiān)管趨嚴的大方向相吻合。

 

4 小結

 

中、美、歐作為全球醫(yī)療器械消費的主要市場，其監(jiān)管方式和監(jiān)管思路備受全球關注?；诒緡ū镜貐^(qū)）不同的行業(yè)現(xiàn)狀和監(jiān)管需求，各國的法規(guī)都在不斷更新完善，尤其是中國和歐盟，近年來都進行了創(chuàng)新的改革，其目的都是為了更好地促進行業(yè)健康發(fā)展，更科學有效地實施監(jiān)管。隨著醫(yī)療器械全球監(jiān)管協(xié)調(diào)的不斷推進，各國法規(guī)體現(xiàn)出的監(jiān)管思路越來越趨同。目前，三方對代理人的要求存在較明顯差異，但均為適應本國（本地區(qū)）的情況的監(jiān)管思路?？傮w來說，無論代理人承擔的責任大小，生產(chǎn)企業(yè)都是產(chǎn)品的主體和第一責任人，即使是歐盟的監(jiān)管模式規(guī)定了授權代表應承擔大量的連帶責任，也不能忽視MDR 同時強調(diào)了生產(chǎn)企業(yè)的責任是不可替代的，有些義務與職責不得授權。雖然我國的醫(yī)療器械監(jiān)管方式與歐盟的要求存在差異，但歐盟新法規(guī)對授權代表連帶責任的明確值得借鑒。

 

引用本文

 

呂允鳳，鄧剛.淺析中國、美國和歐洲關于醫(yī)療器械代理人的法規(guī)要求[J].中國食品藥品監(jiān)管.2021.07（210）：78-83.

 

作者簡介

 

呂允鳳，博士，國家藥品監(jiān)督管理局醫(yī)療器械技術審評中心臨床與生物統(tǒng)計二部部長，副研究員。專業(yè)方向：體外診斷產(chǎn)品技術審評

鄧剛，國家藥品監(jiān)督管理局醫(yī)療器械技術審評中心副主任。專業(yè)方向：醫(yī)療器械監(jiān)管