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食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的應(yīng)用及其發(fā)展趨勢(shì)

Application and Development Trend of Food Safety Risk Assessment

 

摘  要

Abstract

 

食品安全風(fēng)險(xiǎn)的事前防控避免了不可逆轉(zhuǎn)的健康乃至生命損害。作為風(fēng)險(xiǎn)分析的一個(gè)職能，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估為識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)與危害提供了技術(shù)支持，繼而為風(fēng)險(xiǎn)管理和風(fēng)險(xiǎn)交流提供了科學(xué)依據(jù)。無(wú)論是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與風(fēng)險(xiǎn)管理的分離模式還是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估嵌入風(fēng)險(xiǎn)管理的融合模式，風(fēng)險(xiǎn)管理中的決策執(zhí)行依舊需要對(duì)食品安全相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作進(jìn)行投入，以匹配有限的監(jiān)管資源。因此，食品安全監(jiān)管開(kāi)始探索風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的適用方式，如利用風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)等來(lái)確定對(duì)食品、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的檢查頻率。無(wú)論是基于自然科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估還是融入行政監(jiān)管的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，食品檢測(cè)都是識(shí)別問(wèn)題的重要方法。面對(duì)科技創(chuàng)新帶來(lái)的新機(jī)遇，我國(guó)的食品領(lǐng)域的發(fā)展規(guī)劃以及歐盟和美國(guó)的制度回應(yīng)都已著眼于以科技的前沿性來(lái)提升監(jiān)管的前瞻性。

 

The prior prevention and control of food safety risk has avoided irreversible damages to human health and life. As a function of risk analysis, risk assessment provides technical support for identifying risks and hazards, which in turn provides the scientific basis for risk management and risk communication. Whether it is a separation model to organize risk assessment and management or an integrated model to embed risk assessment into risk management, implementation of risk management decision still requires arrangement of risk assessment related to food safety to distribute limited regulator resources.Therefore, food safety regulation engages in exploring the application of risk assessment, such as using risk monitoring and risk evaluation to determine the frequency of inspection against food categories or food business operators. Either in the risk assessment based on nature science or risk assessment embedded into regulation, food testing is an important method for identifying food safety problems. In the face of new opportunities brought by scientific and technology innovation, our national development planning in the food field and institutional arrangement in Europe and the United States have focused on improving the foresight of regulation by taking advantage of the cutting-edge technology.

 

關(guān)鍵詞

Key words

 

食品安全；風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估；行政監(jiān)管；檢測(cè)；監(jiān)管科學(xué)

 

food safety; risk assessment; administrative regulation; testing; regulatory science

 

一、食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的制度共識(shí)與我國(guó)應(yīng)用

 

科技創(chuàng)新促進(jìn)了食品行業(yè)的發(fā)展， 也帶來(lái)了食品安全風(fēng)險(xiǎn)[1]， 如化學(xué)性或微生物性風(fēng)險(xiǎn)。為確認(rèn)可以接受的食品安全水平或可接受的風(fēng)險(xiǎn)水平，風(fēng)險(xiǎn)管理者不僅需要參照科學(xué)的危害與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果，還需要考慮社會(huì)公眾的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知。因此， 風(fēng)險(xiǎn)分析被視為結(jié)構(gòu)化的決策體系，其通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)管理、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與風(fēng)險(xiǎn)交流的有機(jī)組合為風(fēng)險(xiǎn)管理決策者的科學(xué)判斷與價(jià)值判斷提供依據(jù)。其中，在決策階段貫徹科學(xué)原則進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估已成為食品領(lǐng)域內(nèi)通行的方法，目的在于確定應(yīng)避免的風(fēng)險(xiǎn)類型或者在無(wú)法避免某類風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，確定該風(fēng)險(xiǎn)的可接受程度以及相應(yīng)的管理方式。例如，《實(shí)施動(dòng)植物衛(wèi)生檢疫措施的協(xié)議》（Agreementon the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures）規(guī)定，各成員國(guó)應(yīng)確保任何動(dòng)植物衛(wèi)生檢疫措施的實(shí)施不超過(guò)為保護(hù)人類、動(dòng)物或植物的生命或健康所必需的程度，并以科學(xué)原則為依據(jù)。各成員國(guó)應(yīng)確保其動(dòng)植物衛(wèi)生檢疫措施是依據(jù)適應(yīng)環(huán)境的對(duì)于人類、動(dòng)物或植物的生命或健康的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并考慮到由有關(guān)國(guó)際組織制定的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)[2]。而在我國(guó)，風(fēng)險(xiǎn)管理屬于法定原則之一。2009 年版《食品安全法》與2015 年版《食品安全法》先后引入了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與風(fēng)險(xiǎn)交流制度。通過(guò)組合風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警等制度，我國(guó)結(jié)構(gòu)化的風(fēng)險(xiǎn)管理決策及其執(zhí)行體系不僅符合國(guó)際主流趨勢(shì)，還不斷探索本土創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)了以契合食品安全預(yù)防為主、社會(huì)共治等其他原則要求。

 

廣義上，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)都需要相關(guān)部門的事前干預(yù)，以防止規(guī)?；娘L(fēng)險(xiǎn)對(duì)人類、環(huán)境等造成不可逆的損害。作為風(fēng)險(xiǎn)管理者，相關(guān)部門需要對(duì)風(fēng)險(xiǎn)本身盡可能形成比較準(zhǔn)確的認(rèn)識(shí)，一般通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管活動(dòng)的基礎(chǔ)制度即風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估完成。從方法上來(lái)說(shuō)，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是一種用于保證安全的重要科學(xué)工具。風(fēng)險(xiǎn)量化遵循識(shí)別、收集、解釋證據(jù)等一系列的科學(xué)方式。在科學(xué)性的評(píng)估后，風(fēng)險(xiǎn)管理者判定可接受的風(fēng)險(xiǎn)水平時(shí)仍需結(jié)合其他的經(jīng)濟(jì)性、社會(huì)性考量。風(fēng)險(xiǎn)管理可適用于環(huán)境、能源、食藥等不同的風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域，其中《食品安全法》不僅明確了風(fēng)險(xiǎn)概念，也圍繞其形成了詳盡的制度安排，包括以食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和評(píng)估的規(guī)定來(lái)明確風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的法律地位和作用[3]?；诖?，我國(guó)食品領(lǐng)域主要通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)的常態(tài)化信息收集與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的回應(yīng)性科學(xué)判定來(lái)制修訂食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，還為保證食品領(lǐng)域的企業(yè)合規(guī)、政府監(jiān)管、刑事司法提供科學(xué)依據(jù)。此外，應(yīng)急性的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)研判也為實(shí)施食品安全風(fēng)險(xiǎn)管理提供了科學(xué)支持。

 

為了保證科學(xué)工作的獨(dú)立性、專業(yè)性，我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估也采取了單設(shè)組織、程序規(guī)范的制度，即由直屬于國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱國(guó)家衛(wèi)生健康委）的公共衛(wèi)生事業(yè)單位——國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中心跟進(jìn)開(kāi)展食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、標(biāo)準(zhǔn)管理等工作，并為制定相關(guān)法律、法規(guī)、部門規(guī)章和技術(shù)規(guī)范等提供技術(shù)咨詢及政策建議。根據(jù)《食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估管理規(guī)定》，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是指對(duì)食品、食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品中的生物性、化學(xué)性和物理性危害對(duì)人體健康造成不良影響的可能性及其程度進(jìn)行定性或定量估計(jì)的過(guò)程，包括危害識(shí)別、危害特征描述、暴露評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)特征描述等。這一定性符合國(guó)際上對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的認(rèn)知與共識(shí)。對(duì)于食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的結(jié)果，我國(guó)將其作為制定、修訂食品安全國(guó)家和地方標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)定食品中有害物質(zhì)的臨時(shí)限量值，以及實(shí)施食品安全監(jiān)督管理的科學(xué)依據(jù)。

 

風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不僅為立法立規(guī)等風(fēng)險(xiǎn)管理決策提供依據(jù)，也為執(zhí)法執(zhí)規(guī)等風(fēng)險(xiǎn)管理決策執(zhí)行提供合法性保障。例如，我國(guó)食品安全監(jiān)督管理引入了風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)，如何定級(jí)亦需要考慮風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的結(jié)果。事實(shí)上，風(fēng)險(xiǎn)管理的基本邏輯是基于風(fēng)險(xiǎn)，如何評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)是關(guān)鍵，且其貫穿于決策、執(zhí)行等整個(gè)過(guò)程。然而，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與標(biāo)準(zhǔn)制定的作用相比，其他風(fēng)險(xiǎn)管理更側(cè)重于規(guī)則而非風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管。在以風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)為基礎(chǔ)的監(jiān)督檢查中，風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的確立方法更多地表現(xiàn)為法條數(shù)量的疊加[4]。當(dāng)突破客觀因素的評(píng)估進(jìn)一步考慮生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的主觀因素、食品安全狀況等其他因素時(shí)，該風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估已包括但不限于《食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估管理規(guī)定》中定義的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。以我國(guó)進(jìn)口食品安全監(jiān)管為例，基于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制定有針對(duì)性的監(jiān)督抽檢計(jì)劃可使更多的檢驗(yàn)資源投入到高風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)品和項(xiàng)目中。因此，一種通行的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方式是對(duì)不同種類的食品和檢測(cè)項(xiàng)目的潛在風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，并根據(jù)評(píng)估結(jié)果制定有針對(duì)性的監(jiān)督抽檢計(jì)劃和監(jiān)管制度，使高風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)品和項(xiàng)目能夠得到更有效的監(jiān)管[5]。相類似，作為我國(guó)食品安全的監(jiān)督管理部門，無(wú)論是2018 年機(jī)構(gòu)改革前的食品藥品監(jiān)管部門還是機(jī)構(gòu)改革后的市場(chǎng)監(jiān)管部門，都在積極致力于制度改革與創(chuàng)新，以發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估在日常監(jiān)督管理中的重要作用。例如，2009 年南通市食品監(jiān)管部門提出開(kāi)展流通環(huán)節(jié)食品安全動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)工作，并將食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)應(yīng)用到食品安全日常監(jiān)督抽檢中。具體包括：按月對(duì)監(jiān)測(cè)結(jié)果進(jìn)行匯總，針對(duì)不合格樣品進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，分析不合格原因、不合格樣品的來(lái)源，判斷不合格樣品存在的風(fēng)險(xiǎn)隱患，并通過(guò)媒體對(duì)外公布風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的結(jié)論，發(fā)布消費(fèi)預(yù)警[6]。

 

值得注意的是，我國(guó)《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》與《食品安全法》的兩法分治格局也使得針對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估區(qū)別于其他食品的安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。根據(jù)《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第六條規(guī)定：國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)行政主管部門應(yīng)當(dāng)設(shè)立由有關(guān)方面專家組成的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)，對(duì)可能影響農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的潛在危害進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析和評(píng)估。國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)行政主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果采取相應(yīng)的管理措施，并將農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果及時(shí)通報(bào)國(guó)務(wù)院有關(guān)部門?；趦煞ㄣ暯?，農(nóng)業(yè)部門也通過(guò)國(guó)家農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估實(shí)驗(yàn)室和主產(chǎn)區(qū)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估實(shí)驗(yàn)站的建設(shè)與運(yùn)行，組成了國(guó)家農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系。從合作來(lái)看，國(guó)家農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系是以國(guó)家農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)，以農(nóng)業(yè)部專業(yè)性和區(qū)域性農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估實(shí)驗(yàn)室為主體，以各主產(chǎn)區(qū)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估實(shí)驗(yàn)站和農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估國(guó)家觀測(cè)點(diǎn)為基礎(chǔ)，重點(diǎn)圍繞“菜籃子”“果盤子”“米袋子”等農(nóng)產(chǎn)品，對(duì)從田間到餐桌的每個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行跟蹤調(diào)查、查找問(wèn)題，針對(duì)隱患大、問(wèn)題多的環(huán)節(jié)及時(shí)進(jìn)行質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估[7]。

 

綜上，我國(guó)食品風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估應(yīng)用情況如圖1 所示。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作為一種科學(xué)的危害定性、風(fēng)險(xiǎn)定性工具，其支持食品安全管理的作用已形成國(guó)際共識(shí)。在我國(guó)應(yīng)用的場(chǎng)景中則與分段式的監(jiān)管體系相關(guān)，即風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估I 與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估Ⅱ的分工。另一方面，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與風(fēng)險(xiǎn)管理的職能、組織與責(zé)任分離是適用于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的一項(xiàng)重要原則，以確?？茖W(xué)工作的獨(dú)立性，專業(yè)性。誠(chéng)然，前者為后者提供了管理的決策和執(zhí)行依據(jù)，但風(fēng)險(xiǎn)管理亦需要在執(zhí)行中對(duì)監(jiān)管對(duì)象進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)判，以選擇適宜的監(jiān)管工具。該類風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估在涵蓋科學(xué)信息的同時(shí)也綜合了監(jiān)管信息，如食品本身的風(fēng)險(xiǎn)屬性、不良的監(jiān)管記錄等。因此，食品安全監(jiān)督管理也應(yīng)在日常監(jiān)督管理中探索風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估應(yīng)用的可能性，例如評(píng)估對(duì)于監(jiān)督抽檢及風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管理的支持作用，這可進(jìn)一步明確風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估Ⅱ與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估Ⅲ的職責(zé)區(qū)別。

 

 

二、我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的應(yīng)用趨勢(shì)

 

（一）科學(xué)性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

 

我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的發(fā)展以2009 年為分界點(diǎn)。2009 年以前，我國(guó)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估除了《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》規(guī)定的食用農(nóng)產(chǎn)品的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，也包括一些基于項(xiàng)目研究和問(wèn)題導(dǎo)向的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，如針對(duì)蘇丹紅的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估?！妒称钒踩ā奉C布實(shí)施后，系統(tǒng)性的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估正式啟動(dòng)。在逐步發(fā)展中，以國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中心為代表的全國(guó)性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估已在多個(gè)領(lǐng)域獲得顯著成果，包括評(píng)估方法開(kāi)發(fā)、模型建設(shè)、數(shù)據(jù)收集和人員培訓(xùn)等，并完成了大量定量性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估項(xiàng)目，為設(shè)定食品安全標(biāo)準(zhǔn)奠定了科學(xué)基礎(chǔ)。然而，鑒于新資源、全球化等行業(yè)發(fā)展趨勢(shì)，我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估仍舊面臨能力建設(shè)、數(shù)據(jù)收集、微生物風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、區(qū)域差異等挑戰(zhàn)[8]。結(jié)合當(dāng)下的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的分工合作與未來(lái)規(guī)劃，筆者對(duì)我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的發(fā)展重點(diǎn)和趨勢(shì)進(jìn)行了概述。

 

1. 農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

 

雖然我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估為農(nóng)業(yè)部門和衛(wèi)生健康部門的分工合作，但兩個(gè)部門都自上而下地構(gòu)建了體系性的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估網(wǎng)絡(luò)。如農(nóng)業(yè)部門通過(guò)國(guó)家農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估實(shí)驗(yàn)室和主產(chǎn)區(qū)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估實(shí)驗(yàn)站的建設(shè)與運(yùn)行，組成了國(guó)家農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系。隨著風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系的不斷完善，各地區(qū)的農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與檢測(cè)技術(shù)研究所的人才隊(duì)伍也迅速壯大，其中，30 個(gè)省級(jí)農(nóng)業(yè)科學(xué)院設(shè)立了農(nóng)業(yè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與檢測(cè)技術(shù)研究所，在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系中，質(zhì)量安全與營(yíng)養(yǎng)品質(zhì)評(píng)價(jià)崗位達(dá)到45 個(gè)。對(duì)于農(nóng)業(yè)系統(tǒng)，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估有力促進(jìn)了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平提升。例如，針對(duì)茶葉出口問(wèn)題，個(gè)別農(nóng)藥國(guó)際限量標(biāo)準(zhǔn)較高，通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，研究人員提出了科學(xué)的殘留試驗(yàn)數(shù)據(jù)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告，建議并推動(dòng)了國(guó)際食品法典委員會(huì)調(diào)整了有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)促進(jìn)我國(guó)茶葉產(chǎn)業(yè)發(fā)展做出了貢獻(xiàn)[9]。

 

《“十四五”全國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全提升規(guī)劃》中提出，要深入開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，完善國(guó)家農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，包括國(guó)家層面要加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估實(shí)驗(yàn)室能力建設(shè)，打造體系完備、布局合理、定位清晰、技術(shù)一流的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)支撐體系。推動(dòng)各省份對(duì)區(qū)域特色農(nóng)產(chǎn)品開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。加強(qiáng)對(duì)未知風(fēng)險(xiǎn)的危害識(shí)別，科學(xué)評(píng)估危害程度，提出風(fēng)險(xiǎn)防控技術(shù)措施，重點(diǎn)對(duì)超范圍用藥、跨領(lǐng)域交叉用藥、生物源危害等開(kāi)展安全性評(píng)估，對(duì)由環(huán)境污染、氣候變化引發(fā)的糧食重金屬和毒素污染等問(wèn)題開(kāi)展跟蹤性評(píng)估，對(duì)農(nóng)業(yè)新技術(shù)、新模式、新業(yè)態(tài)可能產(chǎn)生的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)開(kāi)展前瞻性評(píng)估。持續(xù)關(guān)注國(guó)際風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估前沿動(dòng)態(tài)，優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)模型，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用，為標(biāo)準(zhǔn)制修訂和科學(xué)監(jiān)管提供支撐。

 

2. 以國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中心主導(dǎo)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

 

2021 年修訂的《食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估管理規(guī)定》明確了國(guó)家衛(wèi)生健康委統(tǒng)一組織和管理風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，統(tǒng)籌風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度、工作機(jī)構(gòu)和能力建設(shè), 組織實(shí)施國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。根據(jù)該規(guī)定，國(guó)家衛(wèi)生健康委負(fù)責(zé)組建管理國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)，國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中心承擔(dān)國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)秘書處工作，負(fù)責(zé)擬定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估計(jì)劃和規(guī)劃草案，研究建立完善風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)和方法，收集國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估科學(xué)信息數(shù)據(jù)，構(gòu)建和管理信息數(shù)據(jù)庫(kù)，對(duì)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行指導(dǎo)培訓(xùn)和技術(shù)支持。對(duì)于以國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中心為主導(dǎo)的全國(guó)性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，鼓勵(lì)有條件的技術(shù)機(jī)構(gòu)可以接受國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中心委托，參與國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作。此間，技術(shù)機(jī)構(gòu)的工作方案應(yīng)當(dāng)報(bào)國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中心備案，按照規(guī)定的技術(shù)文件開(kāi)展工作，接受國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)和國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中心的技術(shù)指導(dǎo)、監(jiān)督以及對(duì)結(jié)果的審核。此外，除了國(guó)家衛(wèi)生健康委統(tǒng)一組織和管理風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，統(tǒng)籌風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度、工作機(jī)構(gòu)和能力建設(shè), 組織實(shí)施國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估外，省級(jí)衛(wèi)生健康行政部門可組織實(shí)施轄區(qū)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，如為制定食品安全地方標(biāo)準(zhǔn)提供科學(xué)依據(jù)[10]。

 

從實(shí)踐來(lái)看，國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估在落實(shí)健康中國(guó)行動(dòng)、支撐“最嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)”、支撐冷鏈?zhǔn)称返确矫姘l(fā)揮了科學(xué)作用，其成效值得肯定。具體來(lái)說(shuō)，通過(guò)連續(xù)多年的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)，初步掌握了我國(guó)主要食品污染狀況和趨勢(shì)，如發(fā)現(xiàn)局部地區(qū)部分食品存在重金屬污染、農(nóng)獸藥殘留超標(biāo)、致病菌污染以及新的潛在的其他風(fēng)險(xiǎn)等食品安全隱患，對(duì)發(fā)現(xiàn)的隱患及時(shí)開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，通報(bào)相關(guān)監(jiān)管部門并及時(shí)制定和修訂相關(guān)限量標(biāo)準(zhǔn)，有效發(fā)揮了風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)評(píng)估的預(yù)警作用。同時(shí)，還基本掌握了我國(guó)不同地區(qū)、不同季節(jié)主要食源性疾病的發(fā)病趨勢(shì)和發(fā)病規(guī)律[11]。面對(duì)新階段、新形勢(shì)，“最嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)”和“大食物觀”對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作提出的新要求，新冠肺炎疫情對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作提出的新挑戰(zhàn)，建議風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作應(yīng)在評(píng)估委員會(huì)的組織實(shí)施下，著眼大局，緊扣法定職責(zé)，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，注重資源整合，重點(diǎn)做好冷鏈?zhǔn)称芳耙咔榉揽丶夹g(shù)支撐、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估信息交流發(fā)布、強(qiáng)化與標(biāo)準(zhǔn)的銜接支撐，開(kāi)展對(duì)食品、新資源食品的營(yíng)養(yǎng)健康評(píng)估，加大對(duì)省級(jí)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的指導(dǎo)，加強(qiáng)應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及應(yīng)對(duì)新型、潛在風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估能力儲(chǔ)備等[12]。面對(duì)“大食物觀”帶來(lái)的食品安全與健康新機(jī)遇，我國(guó)應(yīng)以先進(jìn)科學(xué)技術(shù)為支撐，制定實(shí)際可行的解決方案和管理措施。以致病微生物引起的食源性疾病等為例，可通過(guò)建立食源性疾病監(jiān)測(cè)網(wǎng)、開(kāi)展各類食品中致病微生物的監(jiān)測(cè)、制定基于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的食品中致病微生物限量標(biāo)準(zhǔn)和防治指南等舉措，做好食品安全的前沿實(shí)踐[13]。

 

目前我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作主要在國(guó)家層面開(kāi)展，受基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不完備、實(shí)驗(yàn)室檢驗(yàn)?zāi)芰Σ痪饧叭藛T能力水平不一致等因素限制，僅有部分地區(qū)開(kāi)展相應(yīng)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，導(dǎo)致各地區(qū)間在食品安全風(fēng)險(xiǎn)分析、利用等方面能力與水平參差不齊。例如，刁文麗[14] 等對(duì)全國(guó)25 家省級(jí)疾病預(yù)防控制中心的食品安全檢驗(yàn)設(shè)施、檢測(cè)設(shè)備和能力情況進(jìn)行了調(diào)研，其中21 個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）疾病預(yù)防控制中心認(rèn)為其食品安全檢驗(yàn)檢測(cè)儀器能夠滿足日常工作需要，4 個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）疾病預(yù)防控制中心認(rèn)為其食品安全檢驗(yàn)檢測(cè)儀器不能滿足日常工作需要。11 個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）疾病預(yù)防控制中心認(rèn)為其儀器設(shè)備能達(dá)到國(guó)家要求標(biāo)準(zhǔn)配備90% 以上，12個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）認(rèn)為達(dá)到80%~90%，2 個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市） 認(rèn)為達(dá)到50%~60%，其中高分辨氣相色譜質(zhì)譜聯(lián)用儀、液相色譜高分辨質(zhì)譜儀、基因測(cè)序儀等為目前各疾病預(yù)防控制中心急需購(gòu)置或更新的設(shè)備。大部分的?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）疾病預(yù)防控制中心均設(shè)有獨(dú)立的食品安全工作管理科室和質(zhì)量管理科室，說(shuō)明各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作是非常重視的。由此可見(jiàn)，各地區(qū)也針對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估進(jìn)行了布局，以提升食品風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的能力建設(shè)，技術(shù)支撐。以《江蘇省“十四五”食品安全規(guī)劃》為例，江蘇省為做好食品安全工作開(kāi)展了食品安全放心工程，集中開(kāi)展十大攻堅(jiān)行動(dòng)，其中包括風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和監(jiān)測(cè)專項(xiàng)提升行動(dòng)[15]。

 

（二）監(jiān)管性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

 

食品安全抽樣檢驗(yàn)已經(jīng)成為我國(guó)保證食品安全的有力措施，可用于日常監(jiān)督檢查、專項(xiàng)整治、案件稽查、事故調(diào)查和應(yīng)急處置等各環(huán)節(jié)。為做好該項(xiàng)工作，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局專設(shè)食品安全抽檢監(jiān)測(cè)司，負(fù)責(zé)擬訂全國(guó)食品安全監(jiān)督抽檢計(jì)劃并組織實(shí)施，定期公布相關(guān)信息等工作。省級(jí)層面，大部分省級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管局單獨(dú)或合并設(shè)置了食品安全抽檢監(jiān)測(cè)處、新設(shè)置食品安全抽檢監(jiān)測(cè)秘書處，共同負(fù)責(zé)轄區(qū)食品安全抽檢監(jiān)測(cè)工作。市縣層面，則多將食品安全抽檢監(jiān)測(cè)納入一個(gè)綜合性科室，安排專人負(fù)責(zé)管理，由此形成食品安全抽檢監(jiān)測(cè)國(guó)家、省、市、縣四級(jí)聯(lián)動(dòng)格局[16]。根據(jù)國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局發(fā)布《關(guān)于2021 年市場(chǎng)監(jiān)管部門食品安全監(jiān)督抽檢情況的通告》，2021年全國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管部門堅(jiān)持以問(wèn)題為導(dǎo)向，完成食品安全監(jiān)督抽檢6954 438 批次，依據(jù)有關(guān)食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行檢驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)不合格樣品187 368 批次，監(jiān)督抽檢不合格率為2.69%，較2020年上升0.38 個(gè)百分點(diǎn)。從抽樣食品品種來(lái)看，消費(fèi)量大的糧食加工品，食用油、油脂及其制品，肉制品，蛋制品，乳制品等5 大類食品，監(jiān)督抽檢不合格率分別為0.84%、1.35%、1.26%、0.24%、0.13%，均低于總體抽檢不合格率。與上年比，茶葉及相關(guān)制品、蜂產(chǎn)品等21 大類食品抽檢不合格率有所降低，但餐飲食品、食用農(nóng)產(chǎn)品等10 大類食品抽檢不合格率有所上升。

 

從制度設(shè)計(jì)來(lái)說(shuō)，食品安全監(jiān)管部門所轄的抽樣檢驗(yàn)主要為三個(gè)類型，包括監(jiān)督抽檢、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)性抽檢。無(wú)論是為排查風(fēng)險(xiǎn)而設(shè)定的監(jiān)督抽檢，對(duì)沒(méi)有食品安全標(biāo)準(zhǔn)的風(fēng)險(xiǎn)因素的監(jiān)測(cè)分析與處理，還是對(duì)市場(chǎng)上食品總體安全狀況進(jìn)行評(píng)估的評(píng)價(jià)性抽檢，得出結(jié)論并作用于監(jiān)管的過(guò)程都涵蓋了一個(gè)基于抽檢結(jié)果的評(píng)估環(huán)節(jié)。例如，通過(guò)食品安全監(jiān)督抽檢中的不合格項(xiàng)目，分析其可能發(fā)生的原因，可制定相應(yīng)食品類別的專項(xiàng)檢查計(jì)劃，并通過(guò)食品安全監(jiān)督抽檢發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題線索有目的地開(kāi)展飛行檢查，可以有力打擊違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，使生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者對(duì)法律保持敬畏之心，時(shí)刻保證合法守法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。通過(guò)食品安全監(jiān)督抽檢還可以推進(jìn)食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系的完善，為后續(xù)優(yōu)化標(biāo)準(zhǔn)體系提供參考意見(jiàn)，對(duì)于客觀、科學(xué)地識(shí)別食品安全隱患，防控風(fēng)險(xiǎn)及提高食品質(zhì)量具有重要的現(xiàn)實(shí)意義[17]。又如，風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)雖然也以問(wèn)題為導(dǎo)向，但其監(jiān)測(cè)結(jié)果需要經(jīng)過(guò)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估才可作為執(zhí)法線索[18]。因此，解決檢測(cè)機(jī)構(gòu)技術(shù)力量薄弱問(wèn)題、提升抽檢問(wèn)題發(fā)現(xiàn)率并服務(wù)于日常檢查、利用抽樣檢驗(yàn)數(shù)據(jù)綜合研判風(fēng)險(xiǎn)以提升行政監(jiān)管前瞻性，都是監(jiān)管部門積極探索的重點(diǎn)?！?ldquo;十四五”市場(chǎng)監(jiān)管現(xiàn)代化規(guī)劃》規(guī)定，健全食品安全風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，需要深化食品安全抽檢制度改革，明確監(jiān)督抽檢、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)性抽檢的功能定位，以功能為導(dǎo)向優(yōu)化實(shí)施機(jī)制，推進(jìn)“你點(diǎn)我檢”“你送我檢”常態(tài)化，強(qiáng)化抽檢監(jiān)測(cè)的隱患排查和風(fēng)險(xiǎn)管控作用。

 

三、歐盟食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估：科學(xué)性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

 

基于瘋牛病危機(jī)的教訓(xùn)，歐盟《通用食品法》（General Food Law）以獨(dú)立機(jī)構(gòu)的新建制構(gòu)建了兼具獨(dú)立性、專業(yè)性與透明度的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，即歐盟食品安全局（European Food Safety Authority） 的角色與作用。作為風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)，歐盟食品安全局既為風(fēng)險(xiǎn)管理者提供科學(xué)建議，也面向公眾開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)交流。為此使命，歐盟食品安全局為自己設(shè)定了公開(kāi)、創(chuàng)新、合作、獨(dú)立和科學(xué)卓越的機(jī)構(gòu)文化。

 

（一）戰(zhàn)略2020

 

面對(duì)公眾對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估透明度與參與性的預(yù)期壓力、全球化帶來(lái)的影響以及提升風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估效率、吸引優(yōu)秀科學(xué)專家等內(nèi)部挑戰(zhàn)，歐盟食品安全局在其戰(zhàn)略2020[19]中明確了5 個(gè)影響深遠(yuǎn)的戰(zhàn)略目標(biāo)，包括優(yōu)先考慮公眾和利益相關(guān)者參與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過(guò)程、擴(kuò)大證據(jù)基礎(chǔ)和優(yōu)化數(shù)據(jù)訪問(wèn)、建設(shè)歐盟的科學(xué)評(píng)估能力和知識(shí)社區(qū)、面向未來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估挑戰(zhàn)做好準(zhǔn)備、營(yíng)造反映當(dāng)局的環(huán)境和文化。作為行動(dòng)指南，歐盟食品安全局亦設(shè)立了具體的行動(dòng)方案和評(píng)估方法，并采用對(duì)戰(zhàn)略執(zhí)行的監(jiān)測(cè)和報(bào)告方式予以評(píng)價(jià)。

 

從戰(zhàn)略實(shí)踐來(lái)看，歐盟食品安全局特別重視科技創(chuàng)新[20]。新科技應(yīng)用既是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的內(nèi)容，也是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估以科學(xué)取信于民的挑戰(zhàn)。因此，戰(zhàn)略2020 重要內(nèi)容之一是優(yōu)先考慮與識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估相關(guān)的研究工作，并將該優(yōu)先性告知所有的相關(guān)方。為此，歐盟食品安全局致力于對(duì)外合作，不斷發(fā)掘與自身工作相關(guān)的研究需求。此間涉及的內(nèi)容包括尋找更多的專家互動(dòng)機(jī)會(huì)，避免科研工作的重復(fù)性，探索研究項(xiàng)目的應(yīng)用性并將其結(jié)果分享給監(jiān)管者、公眾。作為科學(xué)家與政策制定者之間的“知識(shí)經(jīng)紀(jì)人”，歐盟食品安全局設(shè)立了一個(gè)研究平臺(tái)，以便為食品安全研究共同體提供一個(gè)交流社區(qū)。通過(guò)該平臺(tái)，研究者可以分享項(xiàng)目?jī)?nèi)容、共建聯(lián)盟，還可以尋找研究經(jīng)費(fèi)等。

 

該設(shè)定使歐盟食品安全局更具前瞻性和積極性，進(jìn)而能預(yù)測(cè)新的挑戰(zhàn)。以歐盟食品安全局贊助的一項(xiàng)研究結(jié)果為例， 由于歐盟區(qū)域內(nèi)的微生物風(fēng)險(xiǎn)日益嚴(yán)峻，關(guān)聯(lián)警示日益增多。因此，歐盟需要評(píng)估食品供應(yīng)鏈中潛在的微生物風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估離不開(kāi)可靠的科學(xué)數(shù)據(jù)，然而有質(zhì)量的微生物風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)即便不缺失，但也非常有限。歐盟食品安全局發(fā)現(xiàn)二代測(cè)序等高通量工具可彌補(bǔ)這一空白。該方法可生成大量的定性和定量數(shù)據(jù)，用于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。雖然二代測(cè)序方法在食品微生物學(xué)中并不鮮見(jiàn)，但其在微生物風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中的應(yīng)用仍處于探索階段。這意味著要發(fā)揮其生成大量數(shù)據(jù)的優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，也要解決其在危害識(shí)別、危害定性、暴露評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)定性中的應(yīng)用程度，以便為風(fēng)險(xiǎn)管理決策提供實(shí)證[21]。

 

（二）戰(zhàn)略2027

 

當(dāng)上述挑戰(zhàn)持續(xù)存在時(shí)，歐盟食品安全局也在戰(zhàn)略2027[22]中指出，新的變化在改變?nèi)祟惿詈凸ぷ鞣绞降耐瑫r(shí)，也需要食品安全做出改變，以滿足人民對(duì)食品安全、營(yíng)養(yǎng)健康的新需求，并助力歐盟食品安全局實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

 

與過(guò)往持續(xù)性的工作相比，歐盟食品安全局一是始終秉持設(shè)立時(shí)的初心，以堅(jiān)守食品供應(yīng)鏈的安全性為工作核心，以此致力于保護(hù)公眾健康，并考慮動(dòng)物健康與福利、植物健康與環(huán)境安全。

 

二是鑒于新的監(jiān)管要求和時(shí)代挑戰(zhàn)，歐盟食品安全局將更注重與食品安全生態(tài)體系中的成員構(gòu)建伙伴關(guān)系。尤其是，歐盟食品安全局負(fù)責(zé)執(zhí)行透明法令，即《歐盟（EU）第2019/1381 號(hào)有關(guān)歐盟食品供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估透明度和可持續(xù)性的法令》（Regulation(EU) 2019/1381 on the transparencyand sustainability of the EU riskassessment in the food chain），該法令的出臺(tái)意在滿足社會(huì)和公眾的變化預(yù)期，例如獲取企業(yè)在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過(guò)程提交的研究和信息。在滿足外部訴求的同時(shí)，提升透明度，為公眾參與提供更多機(jī)會(huì)，也能提升歐盟食品安全局的評(píng)估可信度、客觀性和獨(dú)立性，進(jìn)而使其獲得可持續(xù)的發(fā)展。

 

三是綠色發(fā)展下的新農(nóng)場(chǎng)到餐桌的戰(zhàn)略布局也對(duì)歐盟食品安全局的工作安排提出了新要求。新農(nóng)場(chǎng)到餐桌的戰(zhàn)略旨在構(gòu)建公平、健康和環(huán)境友好型的食品系統(tǒng)，其制定目的是為了提高歐盟食品系統(tǒng)的可持續(xù)性，共同保護(hù)人類、動(dòng)物、植物和環(huán)境健康安全。這既可以使歐盟食品安全局將食品可持續(xù)發(fā)展整合至自己的工作愿景中，也可以面對(duì)新型食品資源和新生產(chǎn)技術(shù)以及新的生產(chǎn)或消費(fèi)方式帶來(lái)的評(píng)估新風(fēng)險(xiǎn)的挑戰(zhàn)。因此，歐盟食品安全局既要通過(guò)合作探索新的可用于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的科學(xué)知識(shí)、促進(jìn)食品安全標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)際協(xié)調(diào)發(fā)展，也要注意這些合作投資給監(jiān)管科學(xué)帶來(lái)的新環(huán)境政策背景，以便在新技術(shù)、新科學(xué)知識(shí)的變遷與可用數(shù)據(jù)與信息的指數(shù)級(jí)增長(zhǎng)中，保持政策制定的與時(shí)俱進(jìn)。例如，來(lái)自監(jiān)測(cè)、監(jiān)督的數(shù)據(jù)量已經(jīng)構(gòu)成龐大的數(shù)據(jù)庫(kù)，歐盟食品安全局需要新的工具和方法來(lái)及時(shí)進(jìn)行分析利用。而且，獲取源于食品供應(yīng)鏈監(jiān)測(cè)的實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)也能提升歐盟食品安全局的場(chǎng)景化分析能力，并完善對(duì)新風(fēng)險(xiǎn)或新控制方式的評(píng)估。當(dāng)然，風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別技術(shù)也是不可或缺的，包括針對(duì)危機(jī)時(shí)可以進(jìn)行快速評(píng)估的新技術(shù)及其便捷的流程要求。

 

（三）踐行監(jiān)管科學(xué)

 

歐盟食品安全局以前瞻而非事后反應(yīng)的方式尋求可持續(xù)發(fā)展亦得益于踐行監(jiān)管科學(xué)。科學(xué)與政策之間的相互作用有著悠久的傳統(tǒng)。“監(jiān)管科學(xué)”的創(chuàng)造旨在滿足監(jiān)管機(jī)構(gòu)的科學(xué)需求[23]。作為促進(jìn)政策制定的新技術(shù)、新工具、新方法，監(jiān)管科學(xué)不同于科學(xué)監(jiān)管或監(jiān)管理論，其是一種實(shí)用型科學(xué)， 將最新的科研成果迅速轉(zhuǎn)化為能夠增加社會(huì)福利的產(chǎn)品[24]。這使歐盟食品安全局與自然科學(xué)、行業(yè)和社會(huì)發(fā)展保持步調(diào)一致。尤其是，要確保歐盟的食品安全體系在科學(xué)與行政實(shí)踐中都處于前沿水平，歐盟食品安全局需要不斷地促進(jìn)數(shù)據(jù)和研究方法的研發(fā)與調(diào)適，并將最新的科學(xué)告知給政策制定者。這方面歐盟食品安全局并非孤軍作戰(zhàn)，而是通過(guò)整合歐盟區(qū)域內(nèi)外的工作網(wǎng)絡(luò)促進(jìn)了不同合作方之間的數(shù)據(jù)、信息、專業(yè)和人員交換。例如，歐盟食品安全局積極參與監(jiān)管科學(xué)研究聯(lián)盟。該聯(lián)盟是美國(guó)食品藥品監(jiān)督管理局（Food and Drug Administration，F(xiàn)DA）于2013 年成立，其致力于采取新興的技術(shù)和大數(shù)據(jù)來(lái)提高與食品和藥品安全性、有效性相關(guān)的監(jiān)管科學(xué)研究。

 

四、美國(guó)食品安全監(jiān)督抽檢：監(jiān)管性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

 

美國(guó)《食品安全現(xiàn)代化法案》（Food Safety Modernization Act）的立法理念是預(yù)防而非事后應(yīng)對(duì)食源性疾病問(wèn)題。要構(gòu)建這一預(yù)防為主的體系，監(jiān)管部門有必要收集數(shù)據(jù)和信息來(lái)識(shí)別和定性危害, 這可以借助抽檢制度來(lái)實(shí)現(xiàn)。從分類來(lái)說(shuō)，美國(guó)的抽檢包括3 種類型。一是產(chǎn)品抽檢，其由FDA 在食品入市前、事中銷售等不同環(huán)節(jié)抽取，以確保消費(fèi)者免受有害食品的侵害或者確認(rèn)食品是否含有其標(biāo)識(shí)上聲明的成分。該類子項(xiàng)包括微生物監(jiān)督抽檢是產(chǎn)品抽檢，牛奶過(guò)敏抽檢等。二是環(huán)境抽樣，如確認(rèn)生產(chǎn)工廠是否符合安全要求以避免發(fā)生終產(chǎn)品污染問(wèn)題。三是應(yīng)急抽檢，其可以采用產(chǎn)品或環(huán)境抽檢的方式來(lái)確認(rèn)引發(fā)食源性疾病的源頭。值得一提的是，對(duì)于新興問(wèn)題的抽樣，也可以幫助監(jiān)管機(jī)構(gòu)及時(shí)獲得潛在食品安全問(wèn)題的信息，這需要對(duì)可掌握的趨勢(shì)或情報(bào)進(jìn)行分析。其中，微生物性監(jiān)督抽檢的方式變更是FDA 于2014 年啟動(dòng)的新嘗試，以便預(yù)測(cè)并預(yù)防可能發(fā)生的致病性微生物污染?？梢哉f(shuō)，該監(jiān)督抽檢是美國(guó)實(shí)現(xiàn)前瞻性且預(yù)防式監(jiān)管的必要內(nèi)容。

 

相較而言，該項(xiàng)目之前的微生物監(jiān)督抽檢方式是針對(duì)許多不同的商品，施行多年卻僅進(jìn)行了相對(duì)少量樣本的抽檢[25]。而且，原有的抽檢也是一種“溯源”式安排，即針對(duì)已知的食品污染問(wèn)題，通過(guò)抽檢探索問(wèn)題緣由。更新后，F(xiàn)DA 在12~18 個(gè)月的期間內(nèi)采集經(jīng)統(tǒng)計(jì)確認(rèn)的食品樣本數(shù)量。例如，根據(jù)美國(guó)2022 年披露的報(bào)告，用于微生物評(píng)估的抽檢數(shù)據(jù)源于2017 年~2019 年的抽檢，共計(jì)800 多個(gè)樣本。結(jié)論表明，沙門菌和李斯特菌可污染加工過(guò)的鱷梨和成品鱷梨醬[26]。雖然此次抽檢樣本數(shù)據(jù)比原計(jì)劃少，但改革后的微生物監(jiān)督抽檢是通過(guò)確保獲取有效的數(shù)據(jù)量來(lái)支持短期或長(zhǎng)期的監(jiān)管決策。FDA 依據(jù)大量數(shù)據(jù)來(lái)評(píng)估病原體的流行情況和確認(rèn)是否有共同的因素促使檢測(cè)結(jié)構(gòu)為陽(yáng)性，如氣候、區(qū)域或者食品是國(guó)內(nèi)生產(chǎn)還是進(jìn)口的差異所致[27]。根據(jù)數(shù)據(jù)評(píng)估結(jié)果，F(xiàn)DA 會(huì)采取一些安排。例如，當(dāng)發(fā)現(xiàn)陽(yáng)性樣本來(lái)自于特定的地理區(qū)域、特定工廠或關(guān)聯(lián)特定季節(jié)的趨勢(shì)后，會(huì)進(jìn)一步實(shí)施更具針對(duì)性的抽樣。

 

這一靈活性有助于監(jiān)管機(jī)構(gòu)回應(yīng)式處理數(shù)據(jù)所反映的問(wèn)題，并明確被抽樣食品的污染問(wèn)題會(huì)引發(fā)多大程度的關(guān)注度。此間，監(jiān)管機(jī)構(gòu)也可以探索其他適宜的途徑來(lái)解決問(wèn)題[28]。其他措施還包括與州層面或國(guó)際的監(jiān)管機(jī)構(gòu)合作，采取糾正性措施和開(kāi)展預(yù)防式控制，還有面向行業(yè)的指導(dǎo)或針對(duì)消費(fèi)者的教育等[29]。可以說(shuō)，抽檢結(jié)果有助于監(jiān)管機(jī)構(gòu)更好地掌握產(chǎn)品的潛在風(fēng)險(xiǎn)，并進(jìn)行合理的監(jiān)管資源配置。如果結(jié)果顯示現(xiàn)有的知識(shí)準(zhǔn)備難以應(yīng)對(duì)潛在風(fēng)險(xiǎn)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)就會(huì)通過(guò)更多的抽樣安排或者研究來(lái)彌補(bǔ)空白。因此，抽檢制度也為美國(guó)致力于保障消費(fèi)者食品安全提供了科學(xué)助力。

 

五、結(jié)語(yǔ)

 

綜上，食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估首先是一項(xiàng)科學(xué)工作，通過(guò)對(duì)危害與風(fēng)險(xiǎn)的定性，為應(yīng)急或日常監(jiān)管措施的取舍提供客觀依據(jù)。在這個(gè)方面，無(wú)論是美國(guó)風(fēng)險(xiǎn)管理與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的職能分工，還是歐盟與我國(guó)的職能與機(jī)構(gòu)分工，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主要表現(xiàn)為基于自然科學(xué)投入的一項(xiàng)常態(tài)工作，且還伴隨著風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)與風(fēng)險(xiǎn)交流等其他職能。無(wú)疑，信息技術(shù)的進(jìn)步便利了風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等工作的數(shù)據(jù)應(yīng)用，但食品安全監(jiān)管智慧化依舊離不開(kāi)食品科學(xué)的投入與創(chuàng)新。這也是歐盟、美國(guó)等國(guó)家和地區(qū)日益重視監(jiān)管科學(xué)優(yōu)化食品安全監(jiān)管的緣由。其次，從科學(xué)性的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估到監(jiān)管性的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，后者主要是監(jiān)管部門通過(guò)監(jiān)督抽檢構(gòu)建的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、評(píng)估來(lái)發(fā)現(xiàn)違規(guī)違法行為，研判食品安全的總體情況等。分工合作下的信息共享可以減少重復(fù)性的食品抽檢和檢測(cè)，但科學(xué)性的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與監(jiān)管性的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估也有側(cè)重差異。例如，后者與監(jiān)管的關(guān)聯(lián)密切性可提高監(jiān)管資源的利用率，尤其是識(shí)別并回應(yīng)監(jiān)管問(wèn)題的及時(shí)性。最后，無(wú)論是科學(xué)性或監(jiān)管性的職能分工，還是行政上縱向與橫向之間的管轄分工，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的合作都是不可或缺。