摘 要 / Abstract
《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》在“強化國家戰(zhàn)略科技力量”章節(jié)中指出，要瞄準(zhǔn)生物育種等前沿領(lǐng)域，實施一批具有前瞻性、戰(zhàn)略性的國家重大科技項目。2012年CRISPR-Cas基因編輯技術(shù)取得重大突破后，便在全球農(nóng)作物品種改良和糧食安全方面發(fā)揮著重要的作用，但隨后也引起了大量倫理、法律和政策方面的討論，其中最為基礎(chǔ)的、也是最引人關(guān)切的問題便是CRISPR-Cas基因編輯農(nóng)作物的安全性評估。因此，本文聚焦CRISPRCas基因編輯農(nóng)作物的安全評價制度，梳理不同國家和地區(qū)相關(guān)的立法規(guī)制，以期為我國在此領(lǐng)域的監(jiān)管提供思路與借鑒。
In March 2021, The "Outline of the 14th Five-Year Plan and 2035 Visionary Goals for National Economic and Social Development of the People's Republic of China" issued by the State Council of People's Republic of China stated in the chapter "A Strategic Vision for Building Strength in Science and Technology" that a number of significant national science and technology programs targeting frontier areas such as biological breeding should be formulated and implemented. Since the breakthrough of CRISPR-Cas gene editing technology in 2012, it has played a significant role in global crop variety improvement and food security. However, it has also sparked numerous ethical, legal, and policy discussions, the most fundamental and concerning of which is the evaluation of the safety of such crops. This study will therefore examine the mechanism for evaluating the safety of CRISPR-Cas gene-edited crops and provide recommendations for the future certain regulation in China.
關(guān) 鍵 詞 / Key words
CRISPR-Cas 基因編輯；生物育種新技術(shù)；基因編輯作物的安全評價；新基因組技術(shù)；轉(zhuǎn)基因技術(shù)
CRISPR-Cas genome editing technology; new breeding techniques; regulatory oversight of gene-edited crops; new gene techniques; gene modification
1、前言：科技是解決糧食短缺最有效的方法
20世紀(jì)以來，全球人口數(shù)量不斷增長。根據(jù)聯(lián)合國相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示2022年全球人口數(shù)量已到達(dá)80億，到2050年，全球人口數(shù)量可能將達(dá)到98億。伴隨人口問題而來的還有日益不平等的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與難以有效解決的極端氣候變化[1]。因此，2016年聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織（Food and Agriculture Organization of the United Nations,FAO）和經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（Organization for Economic Co-operation and Development,OECD）就將糧食問題設(shè)定為當(dāng)今世界所需要應(yīng)對的最緊迫的挑戰(zhàn)，以“發(fā)展可持續(xù)農(nóng)業(yè)”為目標(biāo)，并將提高農(nóng)作物產(chǎn)量與改善農(nóng)作物品質(zhì)的育種技術(shù)確定為各國發(fā)展農(nóng)業(yè)的核心[2]。
2017年歐盟出版的《關(guān)于農(nóng)業(yè)生物技術(shù)新技術(shù)（生物育種新技術(shù)）的解釋性說明》（Explanatory Note on New Techniques in Agricultural Biotechnology）一書中，將農(nóng)業(yè)育種技術(shù)分為三類，即傳統(tǒng)育種技術(shù)（conventional breeding techniques,CBT）、轉(zhuǎn)基因育種技術(shù)（established techniques of genetic modification,ETGM）和生物育種新技術(shù)（new breeding techniques,NBT)[3]。該分類標(biāo)準(zhǔn)明顯是以轉(zhuǎn)基因育種技術(shù)為界限，將轉(zhuǎn)基因育種技術(shù)出現(xiàn)之前運用的育種技術(shù)稱為傳統(tǒng)育種技術(shù)，相應(yīng)的將轉(zhuǎn)基因育種技術(shù)出現(xiàn)后由創(chuàng)新的生物科技所衍生的農(nóng)業(yè)育種技術(shù)統(tǒng)稱為生物育種新技術(shù)。按照此種分類標(biāo)準(zhǔn)，NBT包括的技術(shù)種類范圍是非常廣泛的，既包含了只注入兼容性物種DNA的改良CBT，也包含了同ETGM相結(jié)合的NBT。而近年來，受到生物學(xué)界與農(nóng)業(yè)領(lǐng)域關(guān)注的一種NBT則是基因定點核酸酶編輯技術(shù)（site-directed nuclease,SDN）。SDN利用靶基因斷裂和宿主的自然修復(fù)機制，在DNA斷裂的部位引入特定的小變化。這種變化可以是一個小規(guī)模的刪除、替換或增加一些核苷酸，如此針對性的編輯會使宿主產(chǎn)生新的特性。SDN主要由鋅指核酸酶（zinc finger nucleases,ZFNs）、類轉(zhuǎn)錄激活因子效應(yīng)物核酸酶（transcription-like activator effector nucleases,TALENs），及被預(yù)言為“農(nóng)業(yè)領(lǐng)域發(fā)展的未來”的CRISPR-Cas基因編輯技術(shù)等所構(gòu)成[4]。
2、CRISPR-Cas基因編輯技術(shù)：獨特的優(yōu)勢帶來了可觀的成果
CRISPR是規(guī)律成簇間隔短回文重復(fù)序列（clustered regularly interspaced short palindromic repeats）的簡稱；Cas是CRISPR相關(guān)蛋白（CRISPR-associated proteins,Cas）的簡稱[5]。同其他基因編輯技術(shù)不同的是，CRISPR-Cas基因編輯技術(shù)并非由人類發(fā)明，而是天然存在于自然界中，最初是在細(xì)菌體內(nèi)發(fā)現(xiàn)的，其本質(zhì)是一類特定細(xì)菌演化出的病毒防御機制。
人類第一次發(fā)現(xiàn)CRISPR-Cas的存在可能要追溯到1987年，當(dāng)時日本學(xué)者石野良純帶領(lǐng)團(tuán)隊在大腸桿菌中發(fā)現(xiàn)了類似的序列，然而學(xué)者們未就此展開進(jìn)一步研究[6]。其后數(shù)十年，通過科學(xué)家們不斷的研究，終于在2012年由埃馬紐埃爾·卡彭蒂耶和詹妮弗·杜德納設(shè)計成功了CRISPR-Cas9基因編輯系統(tǒng)，之后該種基因編輯技術(shù)被大規(guī)模投入實踐，兩位科學(xué)家也因此在2020年榮獲諾貝爾化學(xué)獎。在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，世界上的主要農(nóng)業(yè)國家通過應(yīng)用該項技術(shù)增強了農(nóng)作物的抗病性、耐逆性與營養(yǎng)性，提高了農(nóng)作物的產(chǎn)量。例如，2017年由于“柑橘綠化”疾病使得橙子和其他柑橘類農(nóng)作物面臨滅頂之災(zāi)的風(fēng)險，美國研究人員通過CRISPR-Cas9技術(shù)改造柑橘，使其能夠抵御害蟲的侵害，并消滅一種名為柑橘黃龍病菌的細(xì)菌[7];2018年，賓夕法尼亞州立大學(xué)的學(xué)者使用CRISPR-Cas9技術(shù)敲除可可葉中的基因Tc NPR3，防止當(dāng)感染熱帶疫病菌時，具有中斷的Tc NPR3基因表達(dá)的葉子能夠顯示出增加抵抗性和防御基因的表達(dá)[8]。我國在此領(lǐng)域的發(fā)展也是非常迅速的，從2013年起，我國便通過利用CRISPR-Cas編輯技術(shù)培育了耐寒的西紅柿、芳香水稻、抗真菌小麥和抗除草劑玉米。2017年，中國化工集團(tuán)公司更是完成了對世界第三大種子公司先正達(dá)的收購，本次收購所披露出的一個原因正是因為先正達(dá)存在一個非常成熟的CRISPR-Cas研究團(tuán)隊[9]。2021年5月12日，日本Sanatech Seed Co.Ltd.一家公司向4200名家庭園藝師免費提供由CRISPR-Cas9技術(shù)改造過的番茄種苗，該類番茄中所含的γ-氨基丁酸（GABA）是普通番茄的4～5倍，有助于改善人類的心血管健康，并于2021年9月15日，由網(wǎng)絡(luò)開始銷售種植的番茄果實。這是世界上第一個使用CRISPR-Cas9基因編輯技術(shù)在市場推出的農(nóng)業(yè)產(chǎn)品[10]。這是一個開始，未來必然還會有更多采用CRISPR-Cas9基因編輯技術(shù)的農(nóng)作物走向市場，成為全球糧食結(jié)構(gòu)的重要部分。
CRISPR-Cas基因編輯技術(shù)是當(dāng)前所有能夠?qū)NA進(jìn)行定點切割與精確編輯的生物科技中適應(yīng)性與準(zhǔn)確性最強的一種。它的優(yōu)勢來源于兩個方面：第一，其作為基因編輯技術(shù)本身就優(yōu)于傳統(tǒng)育種技術(shù)及轉(zhuǎn)基因技術(shù)；第二，CRISPR-Cas基因編輯技術(shù)的工作機制賦予了其較之于ZFNs和TALENs具有更強大的功能與更低廉的成本。
CBT與ETGM都需要基于穩(wěn)定但隨機的基因修改，然而，隨機的基因修改是存在風(fēng)險的，即可能會引起基因組的不良改變，導(dǎo)致基因被破壞，或創(chuàng)造出有毒的新蛋白質(zhì)等?；蚓庉嫾夹g(shù)的核心目的就是精準(zhǔn)敲除、控制、編輯特定基因，這是CBT所不具備的能力。因此，基因編輯技術(shù)能夠極大降低因隨機修改基因給農(nóng)作物帶來的風(fēng)險，同時基因編輯技術(shù)也優(yōu)于轉(zhuǎn)基因技術(shù)，因為轉(zhuǎn)基因技術(shù)的思路是調(diào)整生物體的DNA，許多轉(zhuǎn)基因作物直接插入了不同種類物種的DNA，導(dǎo)致世界上許多國家和地區(qū)不愿意種植或消費通過此種技術(shù)培育的農(nóng)作物，且轉(zhuǎn)基因農(nóng)作物投放市場之前需要通過嚴(yán)格的監(jiān)管程序?；蚓庉嫷霓r(nóng)作物則不一定含有外來的DNA。如上文所述，CRISPR-Cas屬于SDN技術(shù)中的一種，而使用SDN技術(shù)會產(chǎn)出三種類型的結(jié)果，即SDN1、SDN2與SDN3，其中SDN1與SDN2主要涉及在沒有從外部插入任何基因材料的情況下“敲除”或“過度表達(dá)”作物基因組中的某些特征，繼而被新的變化所覆蓋；而SDN3才涉及插入外源基因的情況。因此，CRISPR-Cas編輯技術(shù)生產(chǎn)出的農(nóng)作物所帶來的風(fēng)險遠(yuǎn)低于轉(zhuǎn)基因技術(shù)。
ZFNs和TALENs是人為創(chuàng)造出的第一代與第二代基因編輯方法，其中ZFNs的基本結(jié)構(gòu)為鋅指核酸酶結(jié)合一個特異的三聯(lián)體堿基以識別靶基因，其特異性高，免疫原性低，但缺點是設(shè)計簡易性差，并且會由于脫靶率高導(dǎo)致細(xì)胞毒性的出現(xiàn)。TALENs與ZFNs相比，能更大程度地避免功能蛋白的脫靶，具有比ZFNs用法簡單、構(gòu)建迅速、價格低廉等優(yōu)勢，但是TALENs技術(shù)組裝卻較復(fù)雜。與這兩種技術(shù)相比，CRISPR-Cas基因編輯技術(shù)具有諸多優(yōu)勢，包括其設(shè)計簡單，不像ZFNs和TALENs技術(shù)依賴于蛋白與靶基因之間的識別，而是利用由向?qū)NA和靶基因之間形成的核糖核苷酸復(fù)合物去識別靶向基因，使得其效率更高、成本更低，且還可同時進(jìn)行多基因的突變操作[11]。自從CRISPR-Cas基因編輯技術(shù)在2012年出現(xiàn)突破后，便迅速取代ZFNs與TALENs成為學(xué)術(shù)界中的主要研究對象與研究手段，本文對三種技術(shù)在2011～2022年的論文刊發(fā)量（Pumbed數(shù)據(jù)庫）進(jìn)行了對比，如圖1所示。
圖1 2011~2022 年在Pumbed 數(shù)據(jù)庫中題目包含“CRISPR-Cas”“TALENs”與“ZFNs”的論文刊發(fā)量對比
3、爭議與擔(dān)憂：安全性評價制度形成的基礎(chǔ)
與所有新出現(xiàn)的生物科技相同，CRISPR-Cas基因編輯技術(shù)投入實踐后也不斷在世界各地引起科學(xué)、輿論和法律等方面的爭議。例如，日本學(xué)者在社交媒體Twitter上收集了從2019年5月25日～10月15日期間日本Twitter用戶關(guān)于基因組編輯食品及本國標(biāo)簽制度共28 722條文章，其中54.5%～62.8%的文章分別對基因組編輯食品和日本消費者事務(wù)局（Consumer Affairs Agency of Japan）的標(biāo)簽政策持否定態(tài)度[12]。不僅如此，歐盟、美國、加拿大等國家和地區(qū)也頻繁出現(xiàn)部分農(nóng)業(yè)團(tuán)體和消費團(tuán)體對此表示懷疑乃至抗議的情況，這種現(xiàn)象同轉(zhuǎn)基因技術(shù)所面臨的困境有些相似。盡管有足夠的科學(xué)實驗表明，CRISPR-Cas基因編輯技術(shù)在脫靶風(fēng)險上是可控的[13]，且公眾越來越難以分辨出哪些農(nóng)作物是自然突變的結(jié)果、哪些是通過CRISPR-Cas技術(shù)編輯的結(jié)果。造成這種現(xiàn)象的原因在于公眾對于基因相關(guān)的技術(shù)一直存有懷疑情緒，公眾的直接憂慮是該項技術(shù)是否會影響農(nóng)作物種植環(huán)境的安全與消費者的身體健康。因此，各國政府應(yīng)及時回應(yīng)來自公眾層面的質(zhì)疑，不能僅依靠輿論的引導(dǎo)，最重要的是各國政府應(yīng)該制定一個合理且透明的安全評價框架以增強公眾對基因編輯技術(shù)的信心。目前，一些國家和地區(qū)推出了相關(guān)的標(biāo)簽政策，但值得注意的是，雖然標(biāo)簽制度在一定程度上保障了公眾的知情權(quán)，但是此種制度也有可能會加深公眾對于基因編輯技術(shù)的隔閡感。因此，各國是否需要制定標(biāo)簽政策以及標(biāo)簽制度如何實施仍然需要立足于科學(xué)基礎(chǔ)與本國國情加以綜合考量。
4、安全評價制度：相關(guān)國家和地區(qū)對于CRISPR-Cas基因編輯技術(shù)的不同態(tài)度
安全評價制度是所有新型生物技術(shù)在市場上大規(guī)模應(yīng)用的基礎(chǔ)。各國公眾對CRISPR-Cas基因編輯技術(shù)形成了不同的印象，且各國的農(nóng)業(yè)利益群體構(gòu)成也不盡相同，使得各國在安全評價制度上存在較大的區(qū)別。此種區(qū)別必然會影響相關(guān)領(lǐng)域研究人員在開發(fā)利用此種科技培育改良農(nóng)作物的進(jìn)度。由于基因編輯技術(shù)出現(xiàn)的時間要晚于轉(zhuǎn)基因技術(shù)，因此相關(guān)國家均是基于本國已經(jīng)形成的轉(zhuǎn)基因作物安全評價制度之上，參照基因編輯技術(shù)的特性進(jìn)行修改，最終形成了基因編輯技術(shù)的安全評價制度。目前，在全球范圍內(nèi)轉(zhuǎn)基因技術(shù)的安全評價制度立法模式主要包括兩種：一是以農(nóng)作物為評價對象的評價制度；二是以農(nóng)作物的種植過程作為評價對象的評價制度。簡而言之，就是在監(jiān)管與評價農(nóng)作物的安全性時，是考慮農(nóng)作物產(chǎn)品本身，還是考慮在開發(fā)農(nóng)作物的過程中所使用了何種技術(shù)。毫無疑問的是，前者的安全評價制度模式所需滿足的條件低于后者制度模式的要求。
4.1 美國、加拿大：全力鼓勵，全速前進(jìn)
美國是世界上最大的轉(zhuǎn)基因農(nóng)作物生產(chǎn)國[14]和最大的轉(zhuǎn)基因農(nóng)作物出口國之一。一直以來，美國在生物科技領(lǐng)域中一直持鼓勵行業(yè)發(fā)展的立場，因此其在相關(guān)法律制度的建立都是盡可能為科技發(fā)展提供便利和保障。當(dāng)前美國對于轉(zhuǎn)基因技術(shù)作物與CRISPR-Cas基因編輯技術(shù)產(chǎn)物的規(guī)范都納入其1986年所通過的《美國生物技術(shù)監(jiān)管協(xié)調(diào)框架》中進(jìn)行調(diào)整，即將兩種技術(shù)納入同一種基于作物本身安全性能的評價機制內(nèi)進(jìn)行判斷。一直以來，《美國生物技術(shù)監(jiān)管協(xié)調(diào)框架》只保持一種立場：生物科技是傳統(tǒng)科技的正常延伸，而非獨特的存在。因此，該框架認(rèn)為當(dāng)前美國聯(lián)邦執(zhí)法機構(gòu)職能足以覆蓋生物科技的監(jiān)管領(lǐng)域，并且該監(jiān)管機制只需考慮農(nóng)作物本身的性能與機能即可，而無需關(guān)注農(nóng)作物到底是通過何種技術(shù)得以產(chǎn)出的。該框架將不同的監(jiān)管職能主要賦予美國農(nóng)業(yè)部（United States Department of Agriculture,USDA）、美國食品藥品監(jiān)督管理局（Food and Drug Administration,FDA）和美國國家環(huán)境保護(hù)局（U.S.Environmental Protection Agency,EPA)[15]等，3個部門依據(jù)不同的法律，對生物技術(shù)產(chǎn)品分別進(jìn)行管理，各自行使不同的職責(zé)。由于本文以農(nóng)作物為討論中心，因此本文主要介紹了FDA與USDA兩個監(jiān)管機構(gòu)的相關(guān)職責(zé)。
根據(jù)美國《植物保護(hù)法》（The Plant Protection Act）的規(guī)定，轉(zhuǎn)基因植物和微生物受USDA動植物衛(wèi)生檢驗局（Animal and Plant Health Inspection Service,APHIS）所管轄[16]。一般來說，如果存在潛在的“植物害蟲”風(fēng)險，相關(guān)法規(guī)要求在引進(jìn)某些基因編輯植物和微生物之前，開發(fā)者必須先獲得許可。在這種情況下，APHIS對法規(guī)進(jìn)行了廣泛的解釋，將其監(jiān)管權(quán)擴大到了所有可能對植物健康或農(nóng)業(yè)構(gòu)成風(fēng)險的生物技術(shù)產(chǎn)品上，并于2020年在一項規(guī)則中最終確定了自己的監(jiān)管范圍。該規(guī)則名稱為“可持續(xù)、生態(tài)、一致、統(tǒng)一、負(fù)責(zé)、高效的規(guī)則”即“SECURE規(guī)則”，極大影響了美國關(guān)于基因編輯作物的生產(chǎn)與流通安全評價制度。
在SECURE規(guī)則下，通過生產(chǎn)流通安全評價的作物需要符合以下三個原則：(1)通過常規(guī)育種創(chuàng)造的植物在植物害蟲風(fēng)險方面具有安全使用的歷史；(2)符合這些豁免條件的植物類型也可以通過常規(guī)育種來創(chuàng)造；(3)無論采用何種技術(shù)，都沒有證據(jù)表明使用自由組合的DNA或基因組編輯技術(shù)本身必然會帶來植物害蟲風(fēng)險。
SECURE規(guī)則要求任何使用基因工程開發(fā)、可能給植物健康帶來合理風(fēng)險的植物需要申請許可證[17]。但是，在當(dāng)前的SECURE規(guī)則版本中，APHIS設(shè)立了豁免制度，即：(1)在沒有外部提供的修復(fù)模板情況下，由靶基因斷裂的細(xì)胞修復(fù)引起的變化；(2)靶向單個堿基對替換；(3)引入的改良基因是已知存在于植物基因庫中的基因，或者使靶向序列中的變化與該基因的已知等位基因或基因庫中存在的已知結(jié)構(gòu)變異相對應(yīng)，滿足三種情況中的一種，即可獲得豁免資格，該作物可免于被監(jiān)管與評估。且鑒定是否滿足條件的權(quán)力被賦予開發(fā)者本身，如果開發(fā)者不確定否滿足豁免資格，可以向APHIS申請，由APHIS進(jìn)行審查[18]。如果APHIS審查后認(rèn)為該作物不符合豁免條件，開發(fā)者可自行決定是否直接申請許可證；也可以申請進(jìn)入APHIS的監(jiān)管狀態(tài)程序，由APHIS決定其是否應(yīng)當(dāng)申請取得許可證。總之，APHIS簡化了評估手續(xù)，在保證安全的前提下為開發(fā)者減輕了責(zé)任負(fù)擔(dān)。
在食品安全評估方面，根據(jù)《聯(lián)邦食品藥品和化妝品法案》的規(guī)定，如果一種具有新成分（物質(zhì)）的食品希望進(jìn)入市場銷售，其必須通過FDA的安全評估[19]。FDA通常會選擇參照食品添加劑的標(biāo)準(zhǔn)或以“該物質(zhì)對于其預(yù)期用途是公認(rèn)安全的（GRAS）”為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行判斷。在基因編輯作物上，F(xiàn)DA一般會選擇參照食品添加劑的標(biāo)準(zhǔn)，即由于作物的基因成分發(fā)生了改變，會將該類作物類比為食品添加劑決定其能否進(jìn)入市場進(jìn)行銷售。同時，為了使基因編輯食品的開發(fā)者能夠在上市前確保所開發(fā)的食品是安全的，F(xiàn)DA還提供了一個自愿的上市前咨詢計劃。通過該計劃，F(xiàn)DA的科學(xué)家可就評估食品安全的適當(dāng)方法提供建議，并評估由開發(fā)者所主導(dǎo)的安全評估。根據(jù)數(shù)據(jù)表明，截至2020年，F(xiàn)DA已經(jīng)通過這種程序完成了180多個由基因工程改造的植物品種的食品安全性評估[20]。
加拿大與美國的相關(guān)制度相似度較高。加拿大關(guān)于轉(zhuǎn)基因技術(shù)農(nóng)作物的規(guī)定存在于《種子條例》（The Seeds Regulations）中，其中第五部分明確了符合“新性狀特性植物”的標(biāo)準(zhǔn)與監(jiān)管機構(gòu)[21]。新性狀特性的植物是指“對加拿大環(huán)境而言是新的并且可能影響環(huán)境和人類健康的任何植物性狀，無論是通過傳統(tǒng)、有機或生物技術(shù)育種技術(shù)獲得的”，一旦新性狀的表達(dá)比傳統(tǒng)品種高至30%，則必須經(jīng)過加拿大食品檢驗局（The Canadian Food Inspection Agency,CFIA）的監(jiān)管與批準(zhǔn)才能投放到市場。而CFIA通過監(jiān)管指南，提議改變對這一法規(guī)的解釋，即通過基因編輯創(chuàng)造的大多數(shù)新植物將被豁免于《種子條例》第五部分規(guī)定，允許其在沒有任何監(jiān)管的情況下被釋放到環(huán)境中（即種植），且相關(guān)公司可以在不向CFIA提供任何數(shù)據(jù)的情況下銷售這些產(chǎn)品，也無需告知監(jiān)管機構(gòu)、公眾或農(nóng)民這些銷售的農(nóng)作物是否經(jīng)過基因編輯。只有當(dāng)基因編輯作物是從未在加拿大作為作物種植的物種或含有外來的DNA或具有可能導(dǎo)致《種子條例》中所列的以下四種環(huán)境影響的性狀時，才會被列入第五部分的管理范圍：(1)由于取消管理，而使其（植物）更難控制；(2)引入或增強毒素、過敏原或其他可能對環(huán)境中的非目標(biāo)生物產(chǎn)生負(fù)面影響的化合物；(3)提高了植物在野外的生存能力，足以成為入侵性雜草；(4)會導(dǎo)致或加強植物害蟲（任何對植物或植物產(chǎn)品有害的植物、動物或病原體的物種、品系或生物類型），或為植物害蟲創(chuàng)造一個生存庫。
而另外一個涉及對農(nóng)作物管理的行政機構(gòu)，即加拿大衛(wèi)生部（Health Canada），也于2021年發(fā)布了《關(guān)于〈新型食品法規(guī)〉的指南建議》（Proposed guidance for Novel Food Regulations focused on plant breeding），其中也特別涉及了植物的育種技術(shù)的內(nèi)容，并針對該部分進(jìn)行了公開咨詢，以尋求行業(yè)利益相關(guān)者和普通加拿大公眾的意見[22]。
可以說，美國與加拿大在關(guān)于基因編輯農(nóng)作物上的管理完全是以相關(guān)產(chǎn)業(yè)為導(dǎo)向。盡管美國與加拿大由于寬松的規(guī)定，都引來了國內(nèi)不同層面的批判之音，指責(zé)行政部門在公共健康管理方面越權(quán)，以不透明的方式取消了對基因編輯農(nóng)作物的監(jiān)管，使消費者的知情權(quán)與公眾的健康權(quán)面臨潛在的受損風(fēng)險。但這種類型的監(jiān)管模式鼓勵了美國與加拿大在基因編輯科技上的研究，并且推進(jìn)了國內(nèi)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)性發(fā)展。
4.2 歐盟：趨于保守，急需改革
歐盟與美國、加拿大相反，其采取的立場是關(guān)注農(nóng)作物產(chǎn)出的過程，而非關(guān)注農(nóng)作物本身的結(jié)構(gòu)。雖然CRISPR-Cas9編輯技術(shù)的發(fā)現(xiàn)者之一為法國科學(xué)家，但很可惜的是由于歐盟過于嚴(yán)格的法律監(jiān)管制度，導(dǎo)致歐盟在該項目下的專利遠(yuǎn)低于我國和美國。歐盟對于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)的抵觸態(tài)度從轉(zhuǎn)基因技術(shù)便可以看出。20世紀(jì)90年代中期，當(dāng)?shù)谝慌糜谧魑锷a(chǎn)的轉(zhuǎn)基因玉米引入歐洲后，就被大力攻擊，導(dǎo)致歐盟基于預(yù)防原則與對科學(xué)信譽的懷疑對轉(zhuǎn)基因技術(shù)做出了臨時禁令[23]。而后，由于英國暴發(fā)瘋牛病，歐盟意識到必須通過轉(zhuǎn)基因技術(shù)保障飼料的安全性，又不得不放開臨時禁令，建立轉(zhuǎn)基因技術(shù)的評估與審批準(zhǔn)入程序，也配套建立了對農(nóng)作物產(chǎn)品追蹤溯源與標(biāo)簽化的制度[24]。
基因編輯技術(shù)與轉(zhuǎn)基因技術(shù)迎來了相同的命運。2016年，法國政府要求歐洲法院（European Court of Justice）說明對生物育種新技術(shù)應(yīng)施加何種管理措施[25]。盡管歐洲生物遺傳學(xué)界提供了充足的科學(xué)論證，歐洲法院仍然最終于2018年裁定，將轉(zhuǎn)基因生物定義為通過任何非自然手段（定向或隨機誘變）改變遺傳物質(zhì)的生物體，這就包括了采用CRISPR-Cas基因編輯技術(shù)產(chǎn)出的作物[26]。實質(zhì)上就是將所有基因編輯作物全部納入到了轉(zhuǎn)基因技術(shù)體系中進(jìn)行管理。該項裁定引來了歐洲生物技術(shù)聯(lián)合會（European Federation of Biotechnology,EFB）的嚴(yán)肅抗議，因為該項裁定嚴(yán)重阻礙了歐盟生物育種新技術(shù)上的發(fā)展[27]。而歐盟也意識到了該項裁決對于科技發(fā)展的不利影響，因此歐盟理事會（Council of the European Union）要求歐盟委員會（European Commission）提交了“根據(jù)歐洲法院在C-528/16案中關(guān)于歐盟法律下新型基因組技術(shù)狀況的判決的研究”[28]，而在歐盟委員會公布的研究報告中，將“生物育種新技術(shù)”這一術(shù)語變更為“新基因組技術(shù)”，并定義為“能夠修改自2001年以來出現(xiàn)或開發(fā)的生物體遺傳物質(zhì)的技術(shù)”，即在現(xiàn)有歐盟關(guān)于轉(zhuǎn)基因生物體的立法通過之后出現(xiàn)的一眾有關(guān)生物體遺傳物質(zhì)的新興技術(shù)。該研究還指出新基因組技術(shù)在農(nóng)業(yè)食品、工業(yè)和制藥應(yīng)用中的植物、動物和微生物中的現(xiàn)狀和用途，并明確指出：“有強烈跡象表明，（當(dāng)前）適用的立法不適用于某些新基因技術(shù)（new genemic techniques,NGTs）及其產(chǎn)品，（歐盟）需要適應(yīng)科技進(jìn)步。”[29]
2018年的歐洲法院的裁定為歐盟成員國提供了規(guī)范模板，此種規(guī)范模版并非強制性規(guī)定，因此歐盟各成員國仍然可以根據(jù)自身情況制定相應(yīng)規(guī)則?？山刂聊壳埃瑲W盟各成員國持反對意見的呼聲仍然不容小覷[30]。因此，目前歐盟有關(guān)CRISPR-Cas基因編輯技術(shù)產(chǎn)出的農(nóng)作物安全評價與監(jiān)管仍然適用轉(zhuǎn)基因技術(shù)農(nóng)作物的監(jiān)管制度，包括歐盟指令2001/18/EC(2001）等。
5、我國立法的最新動態(tài)：開放與平衡
我國在基因編輯領(lǐng)域，尤其是CRISPR-Cas基因編輯技術(shù)上一直保持著世界領(lǐng)先的地位。近些年，我國在此技術(shù)上的專利注冊數(shù)量也在連年攀升，如圖2所示。與上述國家和地區(qū)一樣，我國也是基于轉(zhuǎn)基因技術(shù)法律規(guī)則體系對CRISPR-Cas基因編輯技術(shù)及其作物產(chǎn)品進(jìn)行規(guī)范。目前，我國轉(zhuǎn)基因技術(shù)法律規(guī)范體系主要是由《生物安全法》《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理條例》《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全評價管理辦法》《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物標(biāo)識管理辦法》《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物進(jìn)口安全管理辦法》等所構(gòu)建。其中，《生物安全法》在當(dāng)前轉(zhuǎn)基因法律制度體系中發(fā)揮綱領(lǐng)性作用，但整個體系中尚缺乏關(guān)于轉(zhuǎn)基因技術(shù)的環(huán)境生態(tài)、基因污染和產(chǎn)品安全評估方面的相關(guān)規(guī)定。
圖2 2021 年CRISPR-Cas 基因編輯技術(shù)全球?qū)＠麛?shù)量排名
數(shù)據(jù)來源:Centredom，IPStudies
2022年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布了《農(nóng)業(yè)用基因編輯植物安全評價指南（試行）》（以下簡稱《安全評價指南》）[31]，既符合我國在相關(guān)領(lǐng)域的利益，也符合國際立法的趨勢?！栋踩u價指南》的亮點是把基因編輯定義為“利用基因工程技術(shù)對基因組特定位點進(jìn)行靶向修飾獲得的，用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或農(nóng)產(chǎn)品加工的植物及其產(chǎn)品”，將“引入外源基因的基因編輯植物”排除了適用范圍。說明我國在法律層面上承認(rèn)了基因編輯作物的獨特性，把基因編輯與轉(zhuǎn)基因進(jìn)行區(qū)分，并根據(jù)基因編輯作物的自身特點，推出適合其性質(zhì)的安全評估與申報的規(guī)定，這是我國在對基因編輯技術(shù)領(lǐng)域規(guī)范上邁出的重要一步。需要注意的是，引入外源性DNA就是指SDN3類的作物產(chǎn)品，說明《安全評價指南》所適用的作物種類為SDN1與SDN2類作物。除此之外，《安全評價指南》還規(guī)定了安全申報的具體流程，并將申報流程分為四種情況：培育目標(biāo)不會增加環(huán)境安全風(fēng)險與食品安全風(fēng)險、只增加環(huán)境安全風(fēng)險、只增加食品安全風(fēng)險、既增加環(huán)境安全風(fēng)險又增加食品安全風(fēng)險。筆者認(rèn)為我國當(dāng)前所采取的監(jiān)管模式是介于美國與歐盟之間的折中模式。該種模式的優(yōu)勢在于面對仍處于發(fā)展階段的基因編輯技術(shù)，能充分將影響公眾健康的潛在風(fēng)險因素納入到規(guī)范范圍，也盡可能避免了相關(guān)企業(yè)或研究人員存在錯誤與欺詐行為；缺點在于所需準(zhǔn)備的資料與流程仍有可以精簡的空間。如上文所述，美國在幾種情況下豁免開發(fā)者進(jìn)入監(jiān)管程序與取得許可證的義務(wù)，并交由開發(fā)者自行判斷是否符合豁免情況。如果開發(fā)者不確定自己的狀態(tài)，可以向相關(guān)機構(gòu)申請確認(rèn)。根據(jù)我國的實際發(fā)展情況來看，暫時將判斷權(quán)利完全交由開發(fā)者存在一定的風(fēng)險，但是可以參照“SECURE規(guī)則”建立一個在申請安全證書前確認(rèn)所開發(fā)的基因編輯作物是否會造成環(huán)境或食品安全風(fēng)險的咨詢程序，以減輕開發(fā)者的負(fù)擔(dān)，也可以建立一個自愿參與的專家咨詢制度，由相關(guān)部門聘請專家為開發(fā)者提供咨詢意見。
更重要的是，從法理上講，《安全評價指南》作為規(guī)范性文件，效力要低于法規(guī)文件或者部門規(guī)章。而《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理條例》第三條規(guī)定：“本條例所稱農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物，是指利用基因工程技術(shù)改變基因組構(gòu)成，用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或者農(nóng)產(chǎn)品加工的動植物、微生物及其產(chǎn)品。”該條款之定義如果按照文本解釋仍有包括基因編輯的可能。因此無論是從法律位階的角度，還是法律條款文本設(shè)定的角度，基因編輯作物在其領(lǐng)域中缺乏特定的管理制度與法律規(guī)范的情況下，只能適用我國對轉(zhuǎn)基因技術(shù)的規(guī)定，可能會對基因編輯的發(fā)展產(chǎn)生一定的阻礙。雖然《安全評價指南》的出臺是我國在該領(lǐng)域內(nèi)的重大進(jìn)步，但是《安全評價指南》所針對的只是基因編輯作物在安全評價申報環(huán)節(jié)的規(guī)范。一種由CRISPR-Cas技術(shù)所培育的作物如果需要商業(yè)化，還需要包含了該作物的加工與生產(chǎn)、經(jīng)營、進(jìn)口與出口等一系列的環(huán)節(jié)。因此，希望我國可以盡快推出更多與CRISPR-Cas基因編輯技術(shù)的相關(guān)的法規(guī)文件，幫助我國在此領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)長足發(fā)展。
6、結(jié)論：科學(xué)的精神是解決糧食短缺的真正保障
1970年諾貝爾和平獎得主諾曼·博勞格說過：“你不能在空腹和人類痛苦的基礎(chǔ)上建立一個世界。”[32]現(xiàn)代化的生物科技是指引人類在長夜中前行的“北極星”，但是只有當(dāng)人類對科技采取客觀和理性的態(tài)度，換言之，只有當(dāng)人類的行動是建立在科學(xué)的精神之上時，才能將科技的力量發(fā)揮到最大化。CRISPR-Cas基因編輯技術(shù)對于實現(xiàn)資源的可持續(xù)發(fā)展具有重要作用。我國在科研能力層面上已具備相當(dāng)專業(yè)的水平，法治層面上也意識到了規(guī)范該類技術(shù)的重要性，下一步就是秉承實事求是的科學(xué)精神，進(jìn)一步在技術(shù)、生產(chǎn)、銷售、安全監(jiān)督、標(biāo)準(zhǔn)幾個層面進(jìn)行完善更新，為人類的福祉做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。
引用本文
石泉.國際視野下CRISPR-Cas基因編輯作物的安全評價制度研究[J].中國食品藥品監(jiān)管,2023(01):112-121.
京公網(wǎng)安備11010802046783號
