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嘉峪檢測(cè)網(wǎng) 2024-09-29 11:25
摘 要Abstract
本文回顧了監(jiān)管沙盒的由來(lái)、發(fā)展及其特點(diǎn)；結(jié)合美國(guó)食品藥品監(jiān)督管理局（FDA）緊急使用授權(quán)，探討緊急使用授權(quán)與針對(duì)金融科技的監(jiān)管沙盒的相似性；同時(shí)簡(jiǎn)要介紹歐盟《通用藥品立法》（提案）及英國(guó)藥品和健康產(chǎn)品管理局（MHRA）推出的針對(duì)人工智能醫(yī)療設(shè)備的監(jiān)管沙盒。醫(yī)藥產(chǎn)品監(jiān)管沙盒不僅能為行業(yè)創(chuàng)新提供重要機(jī)會(huì)，還能為監(jiān)管機(jī)構(gòu)在創(chuàng)新技術(shù)、產(chǎn)品、服務(wù)或方法的早期開(kāi)發(fā)階段獲得相關(guān)知識(shí)提供便利，使得監(jiān)管機(jī)構(gòu)跟上相關(guān)技術(shù)發(fā)展的步伐，進(jìn)而有利于確定監(jiān)管相關(guān)創(chuàng)新的最佳方法，并為相關(guān)法規(guī)的修訂提供參考，也可能為上市批準(zhǔn)帶來(lái)更具適應(yīng)性、靈活性的方法。
This paper reviews the origins, development, and characteristics of regulatory sandboxes. It explores the similarities between the FDA’s emergency use authorizations for medicinal products and the regulatory sandboxes used in the fintech sector. It also introduces the European Commission's General Pharmaceutical Legislation proposal and the AI Airlock, the regulatory sandbox for AIaMD, established by the UK's Medicines and Healthcare products Regulatory Agency (MHRA) for AI-driven medical devices. Regulatory sandboxes for medicinal products provide important opportunities for disruptive innovations in the industry, and offer regulators insights during the early development stages of new technologies, products, services, or methodologies. This approach helps regulators stay abreast of technological advancements, informs legislative options for regulatory reform, and potentially enables a more adaptive and flexible approach to marketing authorization.
關(guān)鍵詞 Key words
監(jiān)管沙盒；《通用藥品立法》；緊急使用授權(quán)；顛覆式創(chuàng)新；監(jiān)管靈活性；真實(shí)世界應(yīng)用
regulatory sandbox; General Pharmaceutical Legislation; emergency use authorization; disruptive innovation; regulation flexibility; real-world application
2023 年4 月， 在三度推遲發(fā)布之后， 歐盟委員會(huì)發(fā)布有爭(zhēng)議的歐盟《通用藥品立法》（The General Pharmaceutical Legislation，GPL）（提案），預(yù)期GPL（提案）將重塑歐盟制藥業(yè)的監(jiān)管體系，并確定制藥行業(yè)未來(lái)的發(fā)展方向。GPL（提案）首次提議以立法的形式規(guī)定建立醫(yī)藥產(chǎn)品監(jiān)管沙盒。依據(jù)GPL（提案），作為創(chuàng)建有競(jìng)爭(zhēng)力的監(jiān)管框架的組成部分，歐洲藥品管理局（EMA）將使用監(jiān)管沙盒來(lái)測(cè)試真實(shí)世界條件下針對(duì)新療法的新監(jiān)管方法。監(jiān)管沙盒在某些條件下可以與一個(gè)適用的框架聯(lián)系起來(lái)，在不降低質(zhì)量、安全和療效標(biāo)準(zhǔn)的前提下，根據(jù)具體情況，尤其是新型藥品固有的特點(diǎn)或方法進(jìn)行調(diào)整[1-2]。
1、 監(jiān)管沙盒的由來(lái)與發(fā)展
沙盒的概念最初來(lái)自于軟件行業(yè)，沙盒軟件能夠讓信息技術(shù)（IT）專業(yè)人士和開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)在機(jī)器上創(chuàng)建一個(gè)沙盒，或者創(chuàng)建一個(gè)云端虛擬沙盒[ 又稱為“容器”（container）]，以隔離具有潛在風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)用程序，順利開(kāi)展測(cè)試和開(kāi)發(fā)工作。安裝在沙盒環(huán)境中的軟件保持“沙盒”狀態(tài)，與主機(jī)分開(kāi)運(yùn)行。沙盒是暫時(shí)的，當(dāng)沙盒關(guān)閉時(shí)，沙盒中的所有軟件、文件和狀態(tài)都會(huì)被刪除[3-4]。以開(kāi)源應(yīng)用容器引擎Docker 容器為例，開(kāi)發(fā)者可以統(tǒng)一方式將應(yīng)用、依賴包打包到一個(gè)可移植的容器中， 然后可以發(fā)布到所有安裝Docker 引擎的服務(wù)器上，實(shí)現(xiàn)虛擬化。Docker 容器完全使用沙盒機(jī)制，相互之間沒(méi)有接口；幾乎沒(méi)有性能開(kāi)銷，易于在機(jī)器和數(shù)據(jù)中心中運(yùn)行；不依賴任何語(yǔ)言、框架或系統(tǒng)[5]。
監(jiān)管沙盒這一術(shù)語(yǔ)最初出現(xiàn)在金融科技（financial technology）背景下。針對(duì)不斷涌現(xiàn)的金融科技創(chuàng)新，全球多個(gè)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)開(kāi)展了監(jiān)管沙盒實(shí)驗(yàn)，即采用監(jiān)管沙盒模式，鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)與監(jiān)管機(jī)構(gòu)合作，在常規(guī)的審評(píng)審批范式之外，在設(shè)定的安全護(hù)欄內(nèi)，在真實(shí)世界環(huán)境中對(duì)新技術(shù)開(kāi)展測(cè)試，生成并共享相關(guān)信息，如圖1 所示。
2015 年，英國(guó)金融行為監(jiān)管局（ Financial Conduct Authority，F(xiàn)CA）首次提出監(jiān)管沙盒的概念，為開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)提供一個(gè)“安全空間”，相關(guān)企業(yè)可以在其中測(cè)試創(chuàng)新產(chǎn)品、服務(wù)、商業(yè)模式和支付機(jī)制，且不會(huì)立即引起真實(shí)世界情況下的監(jiān)管結(jié)果[6]。包括比特幣在內(nèi)的各種金融科技的快速擴(kuò)張和超常需求成為FCA 推出這一計(jì)劃的直接推動(dòng)力[7]。監(jiān)管沙盒提供一個(gè)獨(dú)立、具備安全護(hù)欄的實(shí)驗(yàn)環(huán)境。監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以在沙盒中調(diào)整法規(guī)，評(píng)估監(jiān)管變化的影響，然后使用這些數(shù)據(jù)制定最終政策[8]。開(kāi)展監(jiān)管沙盒實(shí)驗(yàn)的要素包括：實(shí)驗(yàn)數(shù)據(jù)采集；基于產(chǎn)業(yè)投入的結(jié)構(gòu)；更為廣泛的技術(shù)迭代靈活性；在真實(shí)世界環(huán)境中部署；對(duì)范圍、使用和持續(xù)時(shí)間的限制。監(jiān)管沙盒要求在一個(gè)設(shè)立安全護(hù)欄的專門空間進(jìn)行自由實(shí)驗(yàn)，通常不會(huì)造成傷害風(fēng)險(xiǎn)。
FCA 積極主動(dòng)地為金融科技企業(yè)創(chuàng)造受歡迎的環(huán)境，使得倫敦成為世界上最重要的金融科技中心之一，其他國(guó)家也紛紛效仿FCA 提出的監(jiān)管沙盒。2020 年9 月，歐盟委員會(huì)宣布了一項(xiàng)歐盟范圍內(nèi)的監(jiān)管區(qū)塊鏈技術(shù)另一種變體的沙盒[9-10]。截至2020年11 月，全球57 個(gè)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)共設(shè)立了73 個(gè)監(jiān)管沙盒[11]。2023 年初，歐盟委員會(huì)針對(duì)涉及分布式記賬技術(shù)（distributed ledger technologies，DLT） 的創(chuàng)新應(yīng)用案例推出歐洲區(qū)塊鏈監(jiān)管沙盒[12]。
沙盒作為一個(gè)有限制的、定義明確的空間，在沒(méi)有造成更廣泛的傷害風(fēng)險(xiǎn)的條件下，可有效測(cè)試新的和（或）具有風(fēng)險(xiǎn)的技術(shù)。FCA 推出監(jiān)管沙盒的直接目的是適應(yīng)、支持英國(guó)快速發(fā)展的金融科技，例如測(cè)試區(qū)塊鏈技術(shù)在記錄安全金融交易方面的可行性等。鑒于區(qū)塊鏈技術(shù)萌芽、發(fā)展、過(guò)度炒作與實(shí)際需求，監(jiān)管沙盒并非簡(jiǎn)單地豁免監(jiān)管，而是通過(guò)監(jiān)管部門高度參與和精心構(gòu)建，與行業(yè)一起做出務(wù)實(shí)的、基于信息和具體體驗(yàn)的決策，持續(xù)解決問(wèn)題。在某種程度上，監(jiān)管沙盒這種在真實(shí)世界環(huán)境中測(cè)試新解決方案的模式與計(jì)算機(jī)科學(xué)中的虛擬沙盒類似[13]。
對(duì)于監(jiān)管機(jī)構(gòu)，第一，監(jiān)管沙盒是平衡金融創(chuàng)新與風(fēng)險(xiǎn)的有效監(jiān)管手段。一方面，監(jiān)管機(jī)構(gòu)改進(jìn)了傳統(tǒng)的事前授權(quán)批準(zhǔn)的監(jiān)管模式。監(jiān)管機(jī)構(gòu)向企業(yè)頒發(fā)有限的授權(quán)，在確保安全的前提下，為企業(yè)提供創(chuàng)新的機(jī)會(huì)，同時(shí)使得沙盒內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)可控。另一方面，監(jiān)管沙盒在測(cè)試的同時(shí)，融入了監(jiān)管機(jī)構(gòu)的事前審核、實(shí)時(shí)監(jiān)督、動(dòng)態(tài)評(píng)估以及對(duì)消費(fèi)者保護(hù)的要求，不僅可以讓創(chuàng)新產(chǎn)品在較大限度內(nèi)得到測(cè)試，而且可以保證最終進(jìn)入金融市場(chǎng)的都是真正的創(chuàng)新產(chǎn)品，同時(shí)還能有效減少潛在風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)散。第二，在監(jiān)管沙盒中，監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以充分了解企業(yè)創(chuàng)新方案的金融本質(zhì)、內(nèi)含風(fēng)險(xiǎn)和具體操作手法等，為其進(jìn)一步制定政策積累經(jīng)驗(yàn)。監(jiān)管沙盒讓監(jiān)管機(jī)構(gòu)在創(chuàng)新產(chǎn)品真正面世前就有機(jī)會(huì)了解潛在風(fēng)險(xiǎn)，提前溝通協(xié)調(diào)，從而有效降低創(chuàng)新產(chǎn)品面世后的監(jiān)管成本。第三，監(jiān)管沙盒可以為監(jiān)管機(jī)構(gòu)厘清金融創(chuàng)新與金融監(jiān)管之間的關(guān)系提供更清晰的視角和方向。金融科技和混業(yè)經(jīng)營(yíng)①的發(fā)展進(jìn)一步放大了金融監(jiān)管權(quán)的不對(duì)稱性、監(jiān)管規(guī)則的滯后性等負(fù)面效應(yīng)，而監(jiān)管沙盒可以有效控制此類負(fù)面影響。在監(jiān)管沙盒中，監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以通過(guò)對(duì)測(cè)試的監(jiān)控，及時(shí)了解金融科技行業(yè)的發(fā)展動(dòng)態(tài)，鑒別確認(rèn)有損消費(fèi)者權(quán)益、不合時(shí)宜、亟需修訂的監(jiān)管規(guī)則，同時(shí)也可以發(fā)現(xiàn)已有監(jiān)管體制在應(yīng)對(duì)創(chuàng)新產(chǎn)品時(shí)所存在的漏洞與缺陷，以便及時(shí)調(diào)整和補(bǔ)充，進(jìn)一步完善金融監(jiān)管體系。
對(duì)于被監(jiān)管者，推出監(jiān)管沙盒，一是有助于以更少的成本加快產(chǎn)品上市時(shí)間。來(lái)自其他行業(yè)的研究表明，監(jiān)管程序造成的延誤，對(duì)創(chuàng)新企業(yè)產(chǎn)生了非常不利的影響。這種損耗會(huì)導(dǎo)致上市時(shí)間增加近33%，浪費(fèi)全生命周期產(chǎn)品收入8%[14]。因此，監(jiān)管沙盒有利于改善開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)獲得股權(quán)融資的機(jī)會(huì)。二是有助于對(duì)創(chuàng)新技術(shù)的正常估值。由于監(jiān)管不確定性，投資者和風(fēng)險(xiǎn)資本機(jī)構(gòu)可能會(huì)對(duì)金融科技初創(chuàng)企業(yè)保持警惕，從而損害這些剛起步的公司在成長(zhǎng)階段籌集急需資金的前景。對(duì)其他行業(yè)的收入研究表明，監(jiān)管不確定性可能會(huì)導(dǎo)致估值降低15%[14]。三是讓消費(fèi)者真正體驗(yàn)到創(chuàng)新技術(shù)帶來(lái)的實(shí)惠。由于很多金融科技初創(chuàng)企業(yè)面臨的監(jiān)管挑戰(zhàn)，創(chuàng)新產(chǎn)品或服務(wù)從未得到測(cè)試。FCA 希望引入監(jiān)管沙盒能為公司提供在測(cè)試階段管理其監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)的手段，并使消費(fèi)者能夠真正體驗(yàn)到概念產(chǎn)品[15-16]。
監(jiān)管沙盒的根本在于保護(hù)消費(fèi)者的權(quán)益。對(duì)于金融消費(fèi)者，首先，金融創(chuàng)新機(jī)構(gòu)需在沙盒測(cè)試前期向消費(fèi)者告知測(cè)試的具體情形及潛在風(fēng)險(xiǎn)，征求消費(fèi)者的建議、意見(jiàn)，只有在完全得到消費(fèi)者同意時(shí)方能將其納入測(cè)試，充分保障消費(fèi)者的自由權(quán)和知情權(quán)。其次，消費(fèi)者在測(cè)試過(guò)程中享受與其他客戶同等的權(quán)利，消費(fèi)者可隨時(shí)向參與測(cè)試的企業(yè)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)投訴，消費(fèi)者的公平交易權(quán)得到充分保障。最后，企業(yè)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)要針對(duì)客戶建立專門的補(bǔ)償機(jī)制，消費(fèi)者在公司測(cè)試失敗后可享受一定的金融服務(wù)補(bǔ)償（包括投資損失在內(nèi)的所有損失），且無(wú)需承擔(dān)任何與測(cè)試企業(yè)進(jìn)行交易相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)，以保障針對(duì)消費(fèi)者的賠償和救濟(jì)權(quán)。此外，除了傳統(tǒng)意義上對(duì)于消費(fèi)者知情權(quán)、自由權(quán)、公平交易權(quán)、隱私權(quán)、安全保障權(quán)、救濟(jì)權(quán)以及依法求償權(quán)等這些基本權(quán)益的保護(hù)，監(jiān)管沙盒還可通過(guò)降低價(jià)格、提高服務(wù)質(zhì)量、互惠交易、增強(qiáng)便利性和可獲得性等， 多方面擴(kuò)大消費(fèi)者受益范圍， 進(jìn)一步豐富保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益的內(nèi)涵。
2、 監(jiān)管沙盒的特點(diǎn)
傳統(tǒng)的自上而下監(jiān)管模式通常以保障公共安全為前提，所采用的傳統(tǒng)政策制定模式在運(yùn)用于未成型技術(shù)時(shí)，并不能充分反映可能面臨的監(jiān)管失靈風(fēng)險(xiǎn)，而這樣的風(fēng)險(xiǎn)往往與技術(shù)未充分成型的程度成正比[17]?？紤]到很多新技術(shù)存在不確定性，并結(jié)合對(duì)風(fēng)險(xiǎn)- 獲益的評(píng)價(jià)，大多持謹(jǐn)慎態(tài)度。因此，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的目標(biāo)是最大程度地利用現(xiàn)有的監(jiān)管框架來(lái)防范潛在危害，或者采取極端的做法，嚴(yán)格遵守對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的授權(quán)，保持現(xiàn)狀[18]。自上而下的監(jiān)管模式要求所有變革都必須通過(guò)證明技術(shù)安全性。申辦方需要在按部就班的檢測(cè)環(huán)境中，向立法機(jī)構(gòu)或監(jiān)管機(jī)構(gòu)提出請(qǐng)求，先制定適用的法律、法規(guī)或指南。這樣的過(guò)程需要耗費(fèi)大量時(shí)間，在一定程度上影響了技術(shù)發(fā)展速度[19]。
與傳統(tǒng)的自上而下監(jiān)管模式相比，監(jiān)管沙盒是基于原則的監(jiān)管，參與沙盒的公司被賦予一定程度的靈活性和自由裁量權(quán)，在適應(yīng)創(chuàng)新的同時(shí)，符合沙盒體系列出的目標(biāo)。這樣的做法，并不妨礙公開(kāi)發(fā)布一項(xiàng)技術(shù)之前進(jìn)行試驗(yàn)使用；沙盒的真正目的是允許開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)在真實(shí)條件下部署技術(shù)，獲取真實(shí)世界的用戶行為。記錄這種行為對(duì)于沙盒體系也很重要，監(jiān)管沙盒要求開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)將報(bào)告數(shù)據(jù)反饋給監(jiān)管機(jī)構(gòu)，使得監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以有效地監(jiān)控技術(shù)。對(duì)于開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)，這樣的情況存在一些差異，但作為監(jiān)管沙盒一部分的授權(quán)批準(zhǔn)，必須經(jīng)過(guò)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，這一點(diǎn)與傳統(tǒng)監(jiān)管需要正式獲得監(jiān)管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)后才能用于最終用戶，沒(méi)有太大區(qū)別。
與此同時(shí)，與正常批準(zhǔn)相比，監(jiān)管沙盒的應(yīng)用范圍可能受限，相關(guān)產(chǎn)品只能部署用于特定用途或特定消費(fèi)者或特定人群。監(jiān)管沙盒也可能受時(shí)間限制，例如限制在固定的持續(xù)時(shí)間內(nèi)，或直到某些干預(yù)措施結(jié)束。監(jiān)管沙盒的參與者也有嚴(yán)格規(guī)定，只限于受信任的參與者，參與者在參與到沙盒中之前，需要獲得監(jiān)管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)。
設(shè)立監(jiān)管沙盒的初衷并非取代監(jiān)管。相反，監(jiān)管沙盒通過(guò)允許開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)生成有關(guān)新技術(shù)的真實(shí)世界信息來(lái)改進(jìn)監(jiān)管，而不只限于嚴(yán)格的實(shí)驗(yàn)室檢測(cè)環(huán)境，對(duì)開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)、代理機(jī)構(gòu)和消費(fèi)者都有益。
3、 用于顛覆式創(chuàng)新醫(yī)藥產(chǎn)品的監(jiān)管沙盒
盡管歐盟GPL（提案）首次尋求以立法的形式建立醫(yī)藥產(chǎn)品監(jiān)管沙盒，但事實(shí)上，醫(yī)藥產(chǎn)品監(jiān)管沙盒概念早已付諸實(shí)踐。
3.1 醫(yī)藥產(chǎn)品獲批的典型流程
以美國(guó)食品藥品監(jiān)督管理局（FDA） 為例，F(xiàn)DA 對(duì)藥品和醫(yī)療器械監(jiān)管有嚴(yán)格規(guī)定，未經(jīng)FDA 事先批準(zhǔn)的藥品和醫(yī)療器械不得進(jìn)入州際貿(mào)易。FDA 設(shè)計(jì)醫(yī)藥產(chǎn)品審評(píng)體系的初衷是為合理處方、安全用藥提供必要保障，即只有安全、有效、質(zhì)量可控的藥品才能進(jìn)入市場(chǎng)。基于創(chuàng)新藥品和（或）醫(yī)療器械的新穎性，其獲批過(guò)程大多時(shí)間較長(zhǎng)、成本較高、困難較多。對(duì)于創(chuàng)新藥品和（或）醫(yī)療器械，申請(qǐng)人必須證明相關(guān)產(chǎn)品安全、有效、質(zhì)量可控。臨床試驗(yàn)是證明安全性、有效性的主要工具，必須在藥品監(jiān)管部門的監(jiān)督下開(kāi)展。一旦完成臨床試驗(yàn)，在提交申請(qǐng)獲得受理后，由相應(yīng)的產(chǎn)品中心審評(píng)，有時(shí)會(huì)提交給咨詢委員會(huì)審查。咨詢委員會(huì)建議監(jiān)管機(jī)構(gòu)予以批準(zhǔn)或不予批準(zhǔn)，但咨詢委員會(huì)只有建議權(quán)，是否予以批準(zhǔn)的最終決策權(quán)在監(jiān)管機(jī)構(gòu)。整個(gè)研發(fā)、申報(bào)過(guò)程，耗時(shí)可長(zhǎng)達(dá)20 年。以新藥研發(fā)為例，根據(jù)IQVIA 統(tǒng)計(jì)[20]，2019~2023 年之間進(jìn)入研發(fā)管線的在研藥品，最終獲得FDA 批準(zhǔn)的平均復(fù)合成功率僅為7.6%，見(jiàn)圖2。但即便經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的臨床前評(píng)估與臨床試驗(yàn)，由于上市后仍可能出現(xiàn)臨床試驗(yàn)中未出現(xiàn)過(guò)的不良反應(yīng)，近年來(lái)仍然多次出現(xiàn)獲批藥品撤市或招致訴訟的情況。
在權(quán)衡消費(fèi)者的選擇和產(chǎn)品安全的合理保證方面，針對(duì)醫(yī)療器械的審批政策通常更為開(kāi)放。在很多情況下，F(xiàn)DA 在器械生命周期的早期，就在某種程度上接受獲益- 風(fēng)險(xiǎn)的不確定性，同時(shí)允許患者獲得有潛力的重要技術(shù)，支持相關(guān)技術(shù)的迭代、完善[21-22]。但對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)較高的醫(yī)療器械，例如用于心臟瓣膜置換術(shù)的醫(yī)療器械，仍然需要經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的臨床試驗(yàn)。
3.2 醫(yī)藥產(chǎn)品緊急使用授權(quán)（EUA）具備監(jiān)管沙盒的典型特征
嚴(yán)格合規(guī)的臨床試驗(yàn)和正式的審批程序并非藥品或醫(yī)療器械大規(guī)模進(jìn)入市場(chǎng)的唯一途徑。在公共衛(wèi)生緊急狀態(tài)下，緊急使用授權(quán)（emergency use authorization，EUA）成為FDA快速推出相關(guān)藥品與醫(yī)療器械的得力工具[23-24]。包括EUA 啟動(dòng)、評(píng)估、授權(quán)和授權(quán)終止等多個(gè)環(huán)節(jié)在內(nèi)的管理機(jī)制和科學(xué)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)為醫(yī)藥產(chǎn)品EUA 提供了有效保障。該過(guò)程由衛(wèi)生部長(zhǎng)牽頭，涉及包括FDA、國(guó)立衛(wèi)生研究院（NIH）、疾病預(yù)防與控制中心（CDC）在內(nèi)的多個(gè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)。
一旦決定并宣布進(jìn)入公共衛(wèi)生緊急狀態(tài)，F(xiàn)DA 就開(kāi)始審評(píng)相關(guān)的EUA 請(qǐng)求，如果認(rèn)定相關(guān)請(qǐng)求合適并可行，將進(jìn)一步與NIH和CDC 交流討論。以現(xiàn)有的整體科學(xué)證據(jù)（totality of scientific evidence）（包括來(lái)自于充分和嚴(yán)格合規(guī)的臨床試驗(yàn)的數(shù)據(jù)）為依據(jù)， 有理由認(rèn)為， 候選EUA產(chǎn)品對(duì)診斷、治療或預(yù)防相關(guān)疾病或事態(tài)，或是對(duì)由另外的EUA授權(quán)產(chǎn)品或是其他情況下獲批或獲得許可的產(chǎn)品引起的嚴(yán)重或威脅生命的疾病或病癥有效。如果請(qǐng)求被認(rèn)定為符合法定標(biāo)準(zhǔn)，由FDA 局長(zhǎng)簽發(fā)EUA。EUA 的終止與相關(guān)的緊急狀態(tài)有關(guān)，一旦取消緊急狀態(tài)，將取消相應(yīng)的EUA。
風(fēng)險(xiǎn)- 獲益平衡是FDA 審批新藥或醫(yī)療器械的基礎(chǔ)。但對(duì)于EUA，F(xiàn)DA 的關(guān)注點(diǎn)是整體科學(xué)證據(jù)，而不只是來(lái)自于嚴(yán)格合規(guī)的臨床試驗(yàn)的證據(jù)，且必須考慮緊急狀態(tài)造成的實(shí)質(zhì)性威脅。
任何依據(jù)EUA 尋求授權(quán)的產(chǎn)品，都不能被FDA 批準(zhǔn)用于相同的適應(yīng)癥。這種要求也是一種管理約定（administrative comity），即根據(jù)EUA 進(jìn)行授權(quán)，會(huì)帶來(lái)一些挑戰(zhàn)和例外情況，可能不適用于針對(duì)完全批準(zhǔn)產(chǎn)品的要求或與針對(duì)完全批準(zhǔn)產(chǎn)品的要求相沖突?！豆娛褂靡庠概c緊急狀態(tài)準(zhǔn)備法案》（Public Readiness and Emergency Preparedness Act）規(guī)定了對(duì)EUA“提供與授權(quán)活動(dòng)相關(guān)的無(wú)過(guò)錯(cuò)傷害責(zé)任豁免”[25]。依據(jù)EUA 獲得授權(quán)的產(chǎn)品，在法律上并不被視為獲批。
根據(jù)相關(guān)法規(guī)規(guī)定，衛(wèi)生部長(zhǎng)有權(quán)依據(jù)EUA 的所有附加條件或“可能通過(guò)法規(guī)規(guī)定的其他標(biāo)準(zhǔn)”授權(quán)或拒絕產(chǎn)品。此外，衛(wèi)生部部長(zhǎng)可以豁免FDA 實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和緩解策略（REMS）的要求。
EUA 授權(quán)產(chǎn)品的銷售商有義務(wù)向FDA 持續(xù)報(bào)告產(chǎn)品在具體部署中的相關(guān)信息，包括及時(shí)上報(bào)有關(guān)不良事件的信息，在授權(quán)生效期間及之后的合理時(shí)間段內(nèi)采集、分析EUA 產(chǎn)品的安全性和有效性信息等。此外，銷售商還必須向醫(yī)療保健專業(yè)人士和患者告知并不斷更新產(chǎn)品授權(quán)的性質(zhì)，包括相關(guān)產(chǎn)品獲益- 風(fēng)險(xiǎn)的未知程度。申請(qǐng)人和監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間實(shí)時(shí)共享數(shù)據(jù)。對(duì)于藥品生產(chǎn)企業(yè)，F(xiàn)DA 必須為生產(chǎn)未批準(zhǔn)產(chǎn)品的藥品生產(chǎn)企業(yè)建立條件，以保持記錄并授權(quán)FDA 有權(quán)獲得有關(guān)EUA 產(chǎn)品的記錄。與典型的審批流程相比，主要在監(jiān)管機(jī)構(gòu)審批之前需要這類信息，需要的審批之后的這類信息相對(duì)較少。
新冠大流行期間，F(xiàn)DA 新冠治療藥品和疫苗EUA 計(jì)劃成為FDA 歷史上前所未有的激進(jìn)計(jì)劃。EUA 與典型的FDA 審批流程形成鮮明對(duì)比，具備監(jiān)管沙盒的基本特征。在技術(shù)與監(jiān)管方面，EUA 體現(xiàn)了一定靈活性。總結(jié)新冠大流行期間FDA 在EUA 方面的教訓(xùn)與經(jīng)驗(yàn)，有助于了解監(jiān)管沙盒以及在監(jiān)管機(jī)構(gòu)公信力下降、政治干預(yù)等多重因素交叉影響下FDA 如何秉持監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)并實(shí)施。FDA 在EUA 方面的經(jīng)驗(yàn)顯示出監(jiān)管沙盒針對(duì)未充分探索和理論化的新技術(shù)治理的特征。從監(jiān)管沙盒的視角分析FDA 在EUA 方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，可為藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)更好地應(yīng)用監(jiān)管沙盒這一工具積累有益經(jīng)驗(yàn)[26]。
醫(yī)藥產(chǎn)品EUA 監(jiān)管模式不同于傳統(tǒng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)命令和被監(jiān)管者受控模式。EUA 監(jiān)管模式有可能成為FDA 對(duì)新療法和醫(yī)療器械的批準(zhǔn)程序的典型代表[27]。在傳統(tǒng)的監(jiān)管模式中，F(xiàn)DA 要求研發(fā)機(jī)構(gòu)在向公眾提供新治療技術(shù)的相關(guān)產(chǎn)品之前需首先證明安全性和有效性，這通常需要數(shù)年才能完成，同時(shí)研發(fā)機(jī)構(gòu)需耗費(fèi)大量的人力、物力和財(cái)力等，尤其是要開(kāi)展耗資動(dòng)輒以數(shù)億美元計(jì)的臨床試驗(yàn)[28]。無(wú)論對(duì)錯(cuò)與否，這種嚴(yán)格性往往會(huì)面臨批評(píng)，尤其是在面臨公共衛(wèi)生危機(jī)時(shí)[29-30]。EUA 不等同于批準(zhǔn)相關(guān)產(chǎn)品上市，同時(shí)具有嚴(yán)格的時(shí)間限制[31]。在宣布進(jìn)入突發(fā)公共衛(wèi)生緊急狀態(tài)后，F(xiàn)DA 根據(jù)整體科學(xué)證據(jù)，快速授予相關(guān)醫(yī)藥產(chǎn)品緊急使用授權(quán)，同時(shí)要求開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)不斷向FDA 報(bào)告實(shí)驗(yàn)數(shù)據(jù)[23]。EUA 旨在鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)針對(duì)正在遭遇的危機(jī)的新技術(shù)，在緊急狀態(tài)下，EUA在一定程度上降低了監(jiān)管“門檻”，有利于推動(dòng)創(chuàng)新產(chǎn)品的研發(fā)進(jìn)程，加快創(chuàng)新產(chǎn)品的臨床應(yīng)用。
EUA 聚焦于緊急狀態(tài)下開(kāi)發(fā)實(shí)用的新技術(shù)，同時(shí)需要符合對(duì)試驗(yàn)數(shù)據(jù)共享的要求。EUA 的構(gòu)成要素中，也包括了開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)與FDA 交流溝通時(shí)提供的強(qiáng)有力的建議、意見(jiàn)[24,32]。EUA 在技術(shù)上具有靈活性[33]。最引人注目的是，獲得EUA 的產(chǎn)品，不只限于應(yīng)用到臨床試驗(yàn)場(chǎng)所、實(shí)驗(yàn)室等受控環(huán)境中，還可部署到真實(shí)世界環(huán)境中。EUA 與其他FDA 批準(zhǔn)程序明顯不同，但與監(jiān)管沙盒類似，即明確規(guī)定了應(yīng)用范圍、持續(xù)時(shí)間、開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)和相關(guān)產(chǎn)品接受者等多方面的限制條件。尤其是新冠大流行期間[34]，在公信力下降、政治干預(yù)、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)變化以及監(jiān)管對(duì)監(jiān)管速度的影響等交叉重疊影響的背景下，分析并總結(jié)FDA的EUA 的監(jiān)管沙盒特征，對(duì)監(jiān)管科學(xué)研究具有重要意義[33]。但FDA 在EUA 方面的經(jīng)驗(yàn)可能只是一種公共衛(wèi)生例外論，即FDA對(duì)公共衛(wèi)生的監(jiān)督在行政法領(lǐng)域具有某種獨(dú)特性。尤其是面對(duì)百年來(lái)最大的公共衛(wèi)生危機(jī)的新冠大流行，更是如此[35]。
作為一家公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，F(xiàn)DA 預(yù)先批準(zhǔn)的真正目的是確保不安全或無(wú)效的產(chǎn)品無(wú)法進(jìn)入市場(chǎng)[36]。在對(duì)創(chuàng)新藥品、醫(yī)療器械和疫苗等的審評(píng)過(guò)程中，F(xiàn)DA 重點(diǎn)關(guān)注在類似于實(shí)驗(yàn)室條件下的體驗(yàn)以證明產(chǎn)品的安全性和有效性，其過(guò)程漫長(zhǎng)、成本高昂，且大多存在不確定性[37-39]。相比之下，EUA 產(chǎn)品是在風(fēng)險(xiǎn)- 獲益基礎(chǔ)上獲得授權(quán)，有時(shí)并沒(méi)有現(xiàn)成的標(biāo)準(zhǔn)可循，同時(shí)在很多方面受到限制，更容易被FDA 撤銷授權(quán)[21]。
EUA 帶有與監(jiān)管沙盒相似的明顯特征。FDA 的EUA 計(jì)劃類似于FCA 的金融科技監(jiān)管沙盒計(jì)劃，即并非標(biāo)準(zhǔn)的簡(jiǎn)化或放棄授權(quán)，而是試圖通過(guò)允許更多的行業(yè)進(jìn)行試驗(yàn)并收集所有結(jié)果數(shù)據(jù)，來(lái)有效改善新技術(shù)的監(jiān)管模式[40]。具體體現(xiàn)在以下6 個(gè)方面：①實(shí)驗(yàn)和數(shù)據(jù)共享。EUA 依據(jù)整體科學(xué)證據(jù)進(jìn)行評(píng)估，意味著以更為具體的方式持續(xù)采集數(shù)據(jù)并進(jìn)行審查，例如FDA 對(duì)EUA 授權(quán)條件中的信息采集的關(guān)注，開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)需公布檢測(cè)方案，以此推動(dòng)數(shù)據(jù)透明。對(duì)數(shù)據(jù)透明度的要求，使得新數(shù)據(jù)在進(jìn)入FDA 時(shí)，開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)和FDA 能夠評(píng)估、修訂授權(quán)產(chǎn)品。如果可獲得的科學(xué)證據(jù)發(fā)生了變化，或者出現(xiàn)了新的信息，F(xiàn)DA 可以對(duì)EUA 進(jìn)行調(diào)整，包括修訂使用授權(quán)或撤銷EUA。②開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)輸入（input）。對(duì)于新冠大流行期間授予EUA 的疫苗產(chǎn)品，在整個(gè)EUA 申請(qǐng)過(guò)程中，F(xiàn)DA 和開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)之間進(jìn)行了大量交流討論，開(kāi)發(fā)評(píng)價(jià)擬采用疫苗的獲益是否超過(guò)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)所需的科學(xué)證據(jù)、如何向FDA 持續(xù)報(bào)告此類信息以及技術(shù)可行性等的方法。對(duì)于疫苗之外的其他產(chǎn)品，在申請(qǐng)過(guò)程中和授權(quán)后，修訂EUA 對(duì)信息共享和開(kāi)發(fā)指導(dǎo)要求。因此，結(jié)合EUA 具有的務(wù)實(shí)、以信息和體驗(yàn)為基礎(chǔ)、持續(xù)解決問(wèn)題、高度參與、精心組織對(duì)話等特點(diǎn)[41]，可在一定程度上將EUA 理解為醫(yī)藥領(lǐng)域的監(jiān)管沙盒。③技術(shù)靈活性。與其他領(lǐng)域的監(jiān)管沙盒一樣，EUA 足夠靈活，可以應(yīng)用于更廣泛技術(shù)的不同迭代[39]。盡管每個(gè)EUA 都具體針對(duì)特定產(chǎn)品，但有些EUA 允許不同開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)之間存在差異。這種情況多見(jiàn)于體外診斷領(lǐng)域，例如FDA 推出的傘式EUA，允許開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)使用似乎適用組件的參考清單，用于構(gòu)建自己的授權(quán)產(chǎn)品；同時(shí)在檢測(cè)方面，F(xiàn)DA 允許以橋接研究的形式提供診斷檢測(cè)，即將有效性與已經(jīng)授權(quán)的檢測(cè)進(jìn)行比較的檢測(cè)[42]。這使得EUA 轉(zhuǎn)變?yōu)楦鼜V泛的基于原理的監(jiān)管模式。改變已批準(zhǔn)的產(chǎn)品的核心技術(shù)通常需要FDA 的預(yù)先批準(zhǔn)，這與具有內(nèi)置實(shí)驗(yàn)靈活性的EUA 形成鮮明對(duì)比。④在真實(shí)世界環(huán)境中檢測(cè)。在監(jiān)管沙盒實(shí)驗(yàn)中，企業(yè)可在真實(shí)世界環(huán)境中檢測(cè)創(chuàng)新產(chǎn)品、服務(wù)、商業(yè)模式和交付機(jī)制，同時(shí)一旦出現(xiàn)問(wèn)題不會(huì)立即承擔(dān)所有正常監(jiān)管參與相關(guān)活動(dòng)的后果。EUA 也允許開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)做到在市場(chǎng)上銷售相關(guān)產(chǎn)品, 即在真實(shí)世界條件下檢測(cè)[24]。⑤對(duì)范圍、期限、身份和參與者加以限制。與其他領(lǐng)域的監(jiān)管沙盒類似，EUA 會(huì)通過(guò)各種方式對(duì)范圍、期限、身份、開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)等加以限制。EUA 的授權(quán)方式與藥品的正式批準(zhǔn)方式最顯著的相同之處在于均針對(duì)具體適應(yīng)癥[24]。不同的是，EUA 產(chǎn)品大多針對(duì)特定用途（由開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)與FDA 協(xié)商確定），且范圍限制更嚴(yán)，醫(yī)生不能通過(guò)標(biāo)簽外處方獲得EUA 產(chǎn)品[23]。EUA 授權(quán)也有時(shí)間限制，EUA 產(chǎn)品僅適用于緊急狀態(tài)期間，或者依據(jù)相關(guān)法規(guī)，可使用至出現(xiàn)獲批的替代產(chǎn)品或獲得EUA 授權(quán)產(chǎn)品本身得到FDA 的正式批準(zhǔn)為止。與正常過(guò)程中批準(zhǔn)的產(chǎn)品的限制相比，對(duì)EUA 所涉及產(chǎn)品的限制，具有不同的特征。盡管獲得EUA 的產(chǎn)品可能會(huì)在適應(yīng)癥方面受限，但在緊急狀態(tài)下，往往適用范圍較廣。除非FDA 另有說(shuō)明，完全批準(zhǔn)的產(chǎn)品基本上沒(méi)有期限限制。對(duì)于獲得EUA 的醫(yī)藥產(chǎn)品，為滿足應(yīng)急響應(yīng)要求，在一定條件下，允許FDA 豁免在其他情況下適用的現(xiàn)行藥品生產(chǎn)質(zhì)量規(guī)范（cGMP）要求（例如貯存或處理）；但對(duì)于完全批準(zhǔn)的產(chǎn)品，并沒(méi)有這樣的豁免。⑥加快創(chuàng)新產(chǎn)品開(kāi)發(fā)。從理論上講，與傳統(tǒng)的監(jiān)管模式相比，監(jiān)管沙盒通過(guò)允許實(shí)驗(yàn)，有助于加速創(chuàng)新，更快地將更安全、更有效、甚至是更經(jīng)濟(jì)劃算的產(chǎn)品推向市場(chǎng)。監(jiān)管沙盒（即使是有限的和臨時(shí)的）創(chuàng)造了一個(gè)新進(jìn)入者可以競(jìng)爭(zhēng)、新的創(chuàng)新可以蓬勃發(fā)展、能夠測(cè)試和改進(jìn)新產(chǎn)品的環(huán)境。監(jiān)管沙盒通過(guò)更大的多樣性和更快速的選擇加速了開(kāi)發(fā)與迭代過(guò)程。公共衛(wèi)生緊急狀態(tài)下，對(duì)醫(yī)藥產(chǎn)品創(chuàng)新的重要性與速度要求更為迫切，成功的EUA 為亟需的顛覆性創(chuàng)新醫(yī)藥產(chǎn)品開(kāi)發(fā)提供了靈活性更高的平臺(tái)。
3.3 歐盟醫(yī)藥立法：監(jiān)管沙盒為創(chuàng)新者成長(zhǎng)提供安全空間
作為促進(jìn)創(chuàng)新政策目標(biāo)的一部分，歐盟委員會(huì)公布的GPL（提案）中提出了醫(yī)藥產(chǎn)品監(jiān)管沙盒的概念。在通過(guò)立法程序后，醫(yī)藥產(chǎn)品監(jiān)管沙盒將成為一個(gè)結(jié)構(gòu)化、受監(jiān)管和具有時(shí)限限制的環(huán)境，在此環(huán)境中，創(chuàng)新技術(shù)、產(chǎn)品、服務(wù)或方法可在真實(shí)世界環(huán)境中測(cè)試，并受到適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)[1-2]。
目前很難預(yù)測(cè)哪些技術(shù)可以從監(jiān)管沙盒中獲益，但根據(jù)相關(guān)定義，這些技術(shù)有望在立法通過(guò)后被視為創(chuàng)新技術(shù)。該提案設(shè)想沙盒將用于評(píng)估服務(wù)和方法，并特別提到在數(shù)字化背景下的部署，顯然針對(duì)數(shù)字醫(yī)療和人工智能做出了設(shè)定。
預(yù)期監(jiān)管沙盒不僅能促進(jìn)創(chuàng)新，還能為相關(guān)政策制定機(jī)構(gòu)、立法機(jī)構(gòu)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供機(jī)會(huì)，使其能依靠沙盒中產(chǎn)生的實(shí)際證據(jù)，在醫(yī)藥產(chǎn)品開(kāi)發(fā)的早期階段做出響應(yīng)，而不是在創(chuàng)新產(chǎn)品接近市場(chǎng)時(shí)才試圖做出響應(yīng)。從監(jiān)管沙盒中獲取的數(shù)據(jù)和信息可為今后歐盟藥品規(guī)則的修訂提供參考，也可能對(duì)上市批準(zhǔn)通道帶來(lái)適應(yīng)性更強(qiáng)或更具靈活性的方法。
GPL（ 提案） 第Ⅸ 章第113~115 節(jié)規(guī)定了建立醫(yī)藥產(chǎn)品監(jiān)管沙盒的程序，并設(shè)想歐盟委員會(huì)將通過(guò)立法提供更多細(xì)節(jié)，包括醫(yī)藥產(chǎn)品監(jiān)管沙盒的資質(zhì)和選擇、參與者的權(quán)利和義務(wù)等。
EMA 將對(duì)新興醫(yī)藥產(chǎn)品和相關(guān)技術(shù)的發(fā)展進(jìn)行監(jiān)控，并可能在此背景下與上市許可持有人、開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)、獨(dú)立專家和研究者、臨床醫(yī)生和患者接觸，要求他們提供信息和數(shù)據(jù)。
只有在以下情況下才有可能設(shè)立醫(yī)藥產(chǎn)品監(jiān)管沙盒：①與產(chǎn)品相關(guān)的特性或方法，可能會(huì)對(duì)產(chǎn)品的質(zhì)量、安全性或療效做出積極而獨(dú)特的貢獻(xiàn)，或在患者使用方面提供巨大優(yōu)勢(shì)，因此不可能按照現(xiàn)行法規(guī)開(kāi)發(fā)藥品或產(chǎn)品類別。②醫(yī)藥產(chǎn)品監(jiān)管沙盒只適用于早期開(kāi)發(fā)階段的創(chuàng)新產(chǎn)品。但如果授權(quán)產(chǎn)品的早期開(kāi)發(fā)符合前述標(biāo)準(zhǔn)，也可以采用沙盒。③如果EMA 認(rèn)為某個(gè)醫(yī)藥創(chuàng)新產(chǎn)品適合進(jìn)行監(jiān)管沙盒實(shí)驗(yàn)，可建議歐盟委員會(huì)設(shè)立相關(guān)監(jiān)管沙盒計(jì)劃。該建議必須列出監(jiān)管沙盒的細(xì)節(jié)，包括所涵蓋的產(chǎn)品，監(jiān)管沙盒的臨床、科學(xué)和監(jiān)管依據(jù)（包括無(wú)法遵守現(xiàn)行監(jiān)管要求的說(shuō)明，以及相應(yīng)的替代或緩解措施），以及沙盒持續(xù)時(shí)間。在適用情況下，EMA 還應(yīng)進(jìn)一步尋求減輕因設(shè)立監(jiān)管沙盒而可能造成的“市場(chǎng)扭曲”的辦法。
根據(jù)該條例的設(shè)想，歐盟委員會(huì)隨后將通過(guò)一項(xiàng)具有法律約束力的決定，在一定期限內(nèi)設(shè)立醫(yī)藥產(chǎn)品監(jiān)管沙盒。如果設(shè)立監(jiān)管沙盒的條件不再適用，或出于保護(hù)公眾健康的目的，歐盟委員會(huì)也可以中止或撤銷監(jiān)管沙盒。如果隨后發(fā)現(xiàn)監(jiān)管沙盒對(duì)公眾健康構(gòu)成風(fēng)險(xiǎn)，但通過(guò)采取補(bǔ)充條件可以緩解這種風(fēng)險(xiǎn)，歐盟委員會(huì)可在與EMA 協(xié)商后，通過(guò)實(shí)施法案的方式修改其決定。同樣，監(jiān)管沙盒的期限也可通過(guò)實(shí)施法案予以延長(zhǎng)。
醫(yī)藥創(chuàng)新產(chǎn)品在監(jiān)管沙盒中的使用將受到嚴(yán)格限制，即在獲得上市批準(zhǔn)之前，不得正式投放市場(chǎng)。
但沙盒的建立將對(duì)一些監(jiān)管程序產(chǎn)生影響：①國(guó)家臨床試驗(yàn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在批準(zhǔn)臨床試驗(yàn)時(shí)必須考慮沙盒計(jì)劃。②如果產(chǎn)品在獲得上市許可時(shí)仍處于沙盒中，則上市許可的初始有效期將受限于沙盒的持續(xù)時(shí)間，但可應(yīng)上市許可持有人的要求予以延長(zhǎng)。③在適用情況下，上市許可必須考慮到沙盒計(jì)劃中的緩解措施。④沙盒計(jì)劃和上市許可均可包含對(duì)歐盟藥品法律要求的減損，但僅限于為實(shí)現(xiàn)所追求的目標(biāo)而嚴(yán)格必要的適當(dāng)減損，并在上市許可的條件中適當(dāng)說(shuō)明和具體說(shuō)明；一旦獲得批準(zhǔn)，相關(guān)產(chǎn)品的產(chǎn)品特征概要和包裝說(shuō)明書(shū)必須說(shuō)明該藥品是作為監(jiān)管沙盒的一部分開(kāi)發(fā)的。
國(guó)家監(jiān)管機(jī)構(gòu)將對(duì)監(jiān)管沙盒中的產(chǎn)品行使監(jiān)督權(quán)和執(zhí)法權(quán)。國(guó)家監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以限制相關(guān)產(chǎn)品使用或暫停沙盒中的研究，直到適當(dāng)?shù)木徑獯胧┑轿?。參與監(jiān)管沙盒實(shí)驗(yàn)的創(chuàng)新產(chǎn)品也不會(huì)影響歐盟法律規(guī)定的產(chǎn)品傷害責(zé)任。
監(jiān)管沙盒的靈活性被認(rèn)為與數(shù)字化、人工智能和機(jī)器學(xué)習(xí)密切相關(guān)[43-44]。傳統(tǒng)的監(jiān)管模式往往無(wú)法適應(yīng)由創(chuàng)新數(shù)字技術(shù)驅(qū)動(dòng)的藥物發(fā)現(xiàn)、開(kāi)發(fā)或管理方面的創(chuàng)新。因此，提供此類產(chǎn)品和服務(wù)的企業(yè)可能會(huì)面臨監(jiān)管限制，從而阻礙其進(jìn)一步發(fā)展。
醫(yī)藥產(chǎn)品監(jiān)管沙盒目前尚處于初步探索階段，很多細(xì)節(jié)和資質(zhì)尚待明確，但其在依賴真實(shí)世界證據(jù)、加快創(chuàng)新產(chǎn)品的市場(chǎng)準(zhǔn)入速度等方面潛力巨大，未來(lái)可能會(huì)有各種各樣的創(chuàng)新產(chǎn)品從監(jiān)管沙盒中獲益。
3.4 人工智能氣閘（AI Airlock）監(jiān)管沙盒
2023 年10 月，英國(guó)藥品和健康產(chǎn)品管理局（MHRA）宣布將創(chuàng)建AI Airlock 計(jì)劃[45]。2024年4 月，MHRA 宣布在AI 政策文件中納入上述沙盒。MHRA 計(jì)劃在試點(diǎn)項(xiàng)目中納入4~6 個(gè)虛擬或真實(shí)世界項(xiàng)目，以測(cè)試醫(yī)療服務(wù)中相關(guān)設(shè)備用于臨床目的時(shí)的一系列監(jiān)管問(wèn)題。2024 年5 月，MHRA 宣布推出人工智能氣閘（AI Airlock）監(jiān)管沙盒，旨在幫助了解與作為醫(yī)療設(shè)備AI（AIaMD）相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)[46]。AI Airlock 監(jiān)管沙盒的目標(biāo)是確定作為AIaMD 在監(jiān)管方面可能面臨的困難與挑戰(zhàn)，并通過(guò)協(xié)作來(lái)了解、降低已發(fā)現(xiàn)和（或）認(rèn)定的所有風(fēng)險(xiǎn)。利益攸關(guān)方和產(chǎn)品提供商將根據(jù)AIAirlock產(chǎn)品報(bào)告共享數(shù)據(jù)和信息，以協(xié)助進(jìn)一步的資助或評(píng)價(jià)活動(dòng)。
AI Airlock 監(jiān)管沙盒的目標(biāo)并非保證符合監(jiān)管要求，但參與到這一計(jì)劃中的制造商可能在監(jiān)管過(guò)程中受益。AI Airlock 監(jiān)管沙盒可幫助檢測(cè)和報(bào)告產(chǎn)品性能差錯(cuò)（包括上市后監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)中的漂移和失效模式），還可提供上市前的安全性證據(jù)，以及破解基于生成式AI 的醫(yī)療設(shè)備的復(fù)雜性等。
MHRA 希望將試點(diǎn)重點(diǎn)放在能夠涵蓋一系列監(jiān)管問(wèn)題、臨床學(xué)科和監(jiān)管成熟度的少數(shù)幾種產(chǎn)品上。每個(gè)產(chǎn)品的AI Airlock 監(jiān)管沙盒都將根據(jù)創(chuàng)新的具體需求進(jìn)行設(shè)置和定制，以靈活應(yīng)對(duì)潛在問(wèn)題，并在可接受的風(fēng)險(xiǎn)水平內(nèi)最大限度地利用機(jī)會(huì)來(lái)探討關(guān)注點(diǎn)。AI Airlock 監(jiān)管沙盒的成功申請(qǐng)者必須以透明方式與項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)合作，之后各方將從各自的角度撰寫(xiě)報(bào)告，總結(jié)所取得的成就和經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，為監(jiān)管政策和指南的制定提供依據(jù)。
MHRA 將與合作伙伴合作開(kāi)展試點(diǎn)工作， 其中包括英國(guó)醫(yī)療器械認(rèn)證機(jī)構(gòu)協(xié)會(huì)（the UK Association for Medical Device Approved Bodies， 簡(jiǎn)稱為Team AB）和英國(guó)國(guó)民醫(yī)療服務(wù)系統(tǒng)（NHS）[47]。Team AB 的參與可以使英國(guó)醫(yī)療器械監(jiān)管要求的解釋更加一致，而很多AIaMD 產(chǎn)品最終將用于NHS。
4、 結(jié)語(yǔ)
監(jiān)管沙盒是一種對(duì)時(shí)間、范圍、期限等予以限制的新的監(jiān)管模式， 允許在監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)督下在真實(shí)世界環(huán)境中進(jìn)行測(cè)試，以促進(jìn)創(chuàng)新產(chǎn)品的開(kāi)發(fā)和授權(quán)。監(jiān)管沙盒的法律基礎(chǔ)是所謂的“試驗(yàn)條款”，即允許在一定程度上豁免現(xiàn)行要求， 嘗試新的監(jiān)管解決方案。監(jiān)管沙盒不僅能為企業(yè)創(chuàng)新提供重要機(jī)會(huì)，還有利于監(jiān)管機(jī)構(gòu)在創(chuàng)新產(chǎn)品的早期發(fā)展階段獲得相關(guān)信息，從而發(fā)現(xiàn)、探索并確定監(jiān)管相關(guān)的顛覆式創(chuàng)新的最佳方法。從監(jiān)管沙盒中汲取的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，可為今后的醫(yī)藥產(chǎn)品監(jiān)管改革奠定基礎(chǔ)， 有助于監(jiān)管者以積極主動(dòng)的方式應(yīng)對(duì)創(chuàng)新， 跟上科技發(fā)展的步伐。
現(xiàn)行藥品監(jiān)管體系依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)授權(quán)監(jiān)管，大多以行政機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)。但隨著顛覆式創(chuàng)新技術(shù)的出現(xiàn)和迅速迭代，立法、監(jiān)管“授權(quán)”可能相對(duì)滯后，且往往缺乏明確的監(jiān)管邊界，很少有現(xiàn)成可用的監(jiān)管范式。監(jiān)管沙盒提供了一個(gè)安全空間，尋求將創(chuàng)新產(chǎn)品投入市場(chǎng)的企業(yè)可以在其中測(cè)試創(chuàng)新產(chǎn)品、服務(wù)、商業(yè)模式和交付機(jī)制，而一旦出現(xiàn)問(wèn)題不會(huì)立即承擔(dān)參與相關(guān)活動(dòng)的所有正常監(jiān)管后果。這主要集中在幾個(gè)要素上，即監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)實(shí)驗(yàn)數(shù)據(jù)的采集、基于行業(yè)輸入的結(jié)構(gòu)、更廣泛技術(shù)不同迭代的靈活性，以及在真實(shí)世界條件下的測(cè)試。EUA 具備了監(jiān)管沙盒的特征，與FDA 的正式批準(zhǔn)流程不同，EUA 允許FDA 在緊急狀態(tài)下使用整體科學(xué)證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)授權(quán)，并在需要的情況下迅速撤回新產(chǎn)品。作為一種務(wù)實(shí)、基于對(duì)話和原則的新的監(jiān)管模式，在很大程度上可以將新冠大流行期間的EUA 視為一種監(jiān)管沙盒，其對(duì)時(shí)間和范圍的限制旨在改進(jìn)而不是取代典型的監(jiān)管途徑。
近十年來(lái)，監(jiān)管沙盒主要被監(jiān)管機(jī)構(gòu)用于推動(dòng)一系列領(lǐng)域的創(chuàng)新。特別是在金融科技領(lǐng)域，監(jiān)管沙盒產(chǎn)生了重要影響。在醫(yī)藥產(chǎn)品監(jiān)管領(lǐng)域，歐盟率先尋求以立法形式引入監(jiān)管沙盒。運(yùn)用監(jiān)管沙盒工具可使監(jiān)管機(jī)構(gòu)在開(kāi)發(fā)早期就介入，并通過(guò)與開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)、利益攸關(guān)方協(xié)作，豐富監(jiān)管工具，有助于解決傳統(tǒng)監(jiān)管模式下難以應(yīng)對(duì)的顛覆式創(chuàng)新醫(yī)藥產(chǎn)品開(kāi)發(fā)難題，加快相關(guān)產(chǎn)品開(kāi)發(fā)。
①混業(yè)經(jīng)營(yíng)系指商業(yè)銀行及其他金融企業(yè)，以科學(xué)的組織方式在貨幣和資本市場(chǎng)開(kāi)展多業(yè)務(wù)、多品種、多方式的交叉經(jīng)營(yíng)和服務(wù)。
引用本文
吳婧，吳天賀，姚立新＊.用于顛覆式創(chuàng)新的醫(yī)藥產(chǎn)品監(jiān)管沙盒淺析[J].中國(guó)食品藥品監(jiān)管.2024.08（247）：78-89.
來(lái)源：中國(guó)食品藥品監(jiān)管雜志
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