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內(nèi)容提要：歐盟在醫(yī)療器械唯一標(biāo)識全球協(xié)調(diào)工作中發(fā)揮了引領(lǐng)的作用。文章介紹了歐盟唯一標(biāo)識制度的背景以及唯一標(biāo)識法規(guī)的基本框架，重點分析了歐盟在制度實施中所特有的要求，并結(jié)合我國唯一標(biāo)識的實施現(xiàn)狀提出建議。旨在為我國企業(yè)產(chǎn)品出口歐盟、我國后續(xù)唯一標(biāo)識制度實施以及其他監(jiān)管決策的制定提供參考。關(guān) 鍵 詞：醫(yī)療器械唯一標(biāo)識 醫(yī)療器械唯一標(biāo)識系統(tǒng)法規(guī)框架和組織架構(gòu) 醫(yī)療器械唯一標(biāo)識系統(tǒng)實施 可追溯性

2008 年，全球協(xié)調(diào)工作組為醫(yī)療器械唯一標(biāo)識（Unique Device Identifier，UDI）相關(guān)的國際合作方法設(shè)立了專門的工作小組。該工作小組聚集了工業(yè)界和監(jiān)管機構(gòu)的代表，受歐盟委員會的領(lǐng)導(dǎo)，于2011 年9 月頒布了關(guān)于“醫(yī)療器械唯一標(biāo)識系統(tǒng)（UDI）”的技術(shù)指南[1]。2012 年，國際醫(yī)療器械監(jiān)管機構(gòu)論壇（International Medical Device Regulators Forum，IMDRF）成立后，將其列為首批工作項目，項目主席為來自歐盟委員會的Laurent Selles，目標(biāo)是完善全球協(xié)調(diào)工作組的UDI文件內(nèi)容。工作組于2013 年12月發(fā)布《醫(yī)療器械唯一標(biāo)識（UDI）指南》（IMDRF/UDI WG/N7FINAL:2013）后關(guān)閉。2017 年，在IMDRF 加拿大渥太華會議上，管理委員會通過“協(xié)調(diào)的UDI應(yīng)用指南”項目，重開UDI工作組，主席為來自歐盟委員會的Salvatore Scalzo。工作組于2019 年3 月發(fā)布以下文件：指南文件《UDI系統(tǒng)應(yīng)用指南》（IMDRF/UDI WG/N48 FINAL:2019）；兩份信息文件：《UDI數(shù)據(jù)元素在不同IMDRF成員國的使用》（IMDRF/UDI WG/N53 FINAL:2019）及《在電子健康系統(tǒng)中記錄UDI的系統(tǒng)要求》（IMDRF/UDI WG/N54 FINAL:2019）。盡管美國是全球首個以法規(guī)形式發(fā)布UDI系統(tǒng)的國家，然而在國際醫(yī)療器械監(jiān)管領(lǐng)域，4 個UDI相關(guān)項目均由歐盟委員會牽頭完成[2]。了解歐盟UDI法規(guī)的制定背景及實施進展，對我國UDI系統(tǒng)的推進具有重要借鑒意義。

1.歐盟UDI法規(guī)制定背景

鑒于醫(yī)療器械在整個供應(yīng)鏈的可追溯性有助于通過醫(yī)療器械警戒、市場監(jiān)管和該環(huán)節(jié)的透明度從而保證患者的安全，歐盟委員會于2013 年4 月發(fā)布《歐盟委員會關(guān)于歐盟醫(yī)療器械唯一標(biāo)識系統(tǒng)通用框架的建議》[3]（2013/172/EU），制定該文件的主要目的是基于：①盡管在國家和/ 或區(qū)域的層面有時會關(guān)注可追溯性，但歐盟醫(yī)療器械法令中并未包括相關(guān)要求?？勺匪菪詸C制的差異和不兼容可能會削弱該系統(tǒng)在實施時的有效性。②不同國家和/ 或不同區(qū)域唯一醫(yī)療器械識別機制的建立將使生產(chǎn)商為了履行可追溯性的法律責(zé)任不得不將其產(chǎn)品適應(yīng)各種UDI機制的要求。③保證醫(yī)療器械有效可追溯性的最好方法就是在歐盟的層面建立統(tǒng)一的UDI系統(tǒng)。正在進行的當(dāng)前醫(yī)療器械指令修訂程序應(yīng)賦予委員會采用詳細的可追溯性要求的權(quán)利。④應(yīng)由成員國決定建立他們自己的UDI制度，這對于每個成員國UDI制度可兼容且對將來歐盟UDI系統(tǒng)的使用是非常重要的。這點非常重要，以避免由于不兼容及不同系統(tǒng)帶來的風(fēng)險對內(nèi)部市場目標(biāo)帶來負(fù)面影響，并可促進在歐盟范圍內(nèi)引入統(tǒng)一的UDI系統(tǒng)。⑤本建議的目的并非對UDI系統(tǒng)的各個方面進行定義。應(yīng)將本建議視為一種促進國家層面和/ 或地區(qū)層面可追溯性機制兼容的工具和在歐盟范圍內(nèi)提供強制性實施國際兼容UDI系統(tǒng)路徑的一種工具。

UDI系統(tǒng)的最主要目的就是加強患者的安全性和優(yōu)化患者的醫(yī)療，可以通過以下方式來實現(xiàn)：①改善醫(yī)療事件報告；②加強有效的召回和其他現(xiàn)場安全糾正措施（Field Safety Corrective Actions，F(xiàn)SCA）；③促進國家監(jiān)管機構(gòu)有效的上市后行動；④可在多個數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)進行查詢；⑤降低醫(yī)療器械誤用導(dǎo)致的醫(yī)療錯誤發(fā)生率。

2017 年5 月，歐盟公報發(fā)布了醫(yī)療器械法規(guī)（REGULATION（EU）2017/745，簡稱“MDR”）和體外診斷醫(yī)療器械法規(guī)（REGULATION（EU）2017/746，簡稱“IVDR”），將2013/172/EU 文件中的相關(guān)建議納入了法規(guī)，設(shè)置了醫(yī)療器械唯一標(biāo)識專章，并規(guī)定了歐盟醫(yī)療器械數(shù)據(jù)庫（European Database on Medical Devices，EUDAMED）的相關(guān)建設(shè)內(nèi)容，該數(shù)據(jù)庫將整合不同的電子系統(tǒng)，以核對和處理關(guān)于上市醫(yī)療器械以及相關(guān)經(jīng)濟運營商、符合性評定問題、公告機構(gòu)、證書、臨床研究、警戒和后市場監(jiān)管等相關(guān)信息。

2.歐盟UDI系統(tǒng)框架

2.1 唯一標(biāo)識實施要求
2.1.1 UDI 的分配
對于UDI的分配的要求的時間節(jié)點和歐盟兩部法規(guī)的實施日期保持一致。由于受全球新型冠狀病毒肺炎的影響，《歐盟公告》發(fā)布（EU）2020/561 法規(guī)，對MDR進行了修訂，將MDR的執(zhí)行日期從2020年5月26日推遲到2021年5月26日，并對其他規(guī)定的執(zhí)行日期也做了相應(yīng)調(diào)整，本文中的實施日期均以（EU）2020/561修訂后的日期為準(zhǔn)。當(dāng)前MDR和IVDR適用的醫(yī)療器械UDI分配的實施日期分別為2021年5 月26 日和2022 年5 月26 日。
2.1.2 UDI 的貼標(biāo)
IMDRF《醫(yī)療器械唯一標(biāo)識應(yīng)用指南》提出基于風(fēng)險分階段實施UDI的方式，和美國類似，歐盟UDI系統(tǒng)的貼標(biāo)要求也是采取按照器械的管理類別，從高風(fēng)險到低風(fēng)險分布實施。MDR 適用醫(yī)療器械產(chǎn)品從2021 年5 月26 日起，通過6年的時間實施UDI系統(tǒng)，詳見表1。需要特別指出的是，對于需要在醫(yī)療器械的本體上進行直接標(biāo)識的可重復(fù)使用醫(yī)療器械，其實施時間為該類型器械實施日期后2 年。
 

按照歐盟新IVDR，對于體外診斷醫(yī)療器械，從2023 年5 月26 日起，通過4 年的時間實施UDI系統(tǒng)，詳見表2。

 

2.1.3 EUDAMED 數(shù)據(jù)庫中UDI模塊數(shù)據(jù)上傳

EUDAMED 是歐盟醫(yī)療器械監(jiān)管的綜合數(shù)據(jù)庫，其中的UDI模塊專門用于存儲和管理醫(yī)療器械唯一標(biāo)識信息。數(shù)據(jù)上傳的主體為醫(yī)療器械的制造商或者其授權(quán)代表。UDI模塊中的核心內(nèi)容包括，Basic UDI-DI 信息、UDI-DI信息、相關(guān)器械描述和特征、產(chǎn)品包裝配置信息以及制造商詳細信息。

2.2 相關(guān)指南文件
歐盟根據(jù)MDR 和IVDR 設(shè)立的專家咨詢機構(gòu)，其全稱為醫(yī)療器械協(xié)調(diào)小組（Medical Device Coordination Group，MDCG），在歐盟醫(yī)療器械監(jiān)管體系中扮演核心角色。MDCG由歐盟各成員國代表組成，包括醫(yī)療器械監(jiān)管機構(gòu)專家和歐盟委員會代表。MDCG其主要職能為：①協(xié)助歐盟委員會實施MDR/IVDR；②協(xié)調(diào)成員國監(jiān)管活動；③制定監(jiān)管指南文件；④就技術(shù)問題提供建議；⑤促進監(jiān)管一致性。UDI和EUDAMED 作為歐盟MDR 和IVDR 中重要的一環(huán)，MDCG針對發(fā)布了一系列的指南文件，具體見表3 和表4。

 

3.歐盟UDI實施的特點

3.1 基本UDI-DI
相較于美國UDI實施中的主UDI-DI（primary UDI-DI），即包含完整UDI的醫(yī)療器械最小包裝，為全球醫(yī)療器械唯一標(biāo)識數(shù)據(jù)庫（Global Unique Device Identification Database，GUDID）中的主鍵，歐盟引入了基本UDI-DI（Basic Device Identifier），用于醫(yī)療器械的標(biāo)識和追溯。歐盟將基本UDIDI定義為醫(yī)療器械在EUDAMED中的主要關(guān)鍵標(biāo)識符，用于連接具有相同預(yù)期用途、風(fēng)險等級和基本設(shè)計與制造特征的醫(yī)療器械。歐盟專門針對其4家發(fā)碼機構(gòu)制定了基本UDIDI的編碼規(guī)則，由器械制造商向指定的發(fā)行機構(gòu)申請，分配遵循特定規(guī)則，考慮器械的分類、預(yù)期用途等關(guān)鍵特征?；綰DI-DI是數(shù)據(jù)庫和相關(guān)文檔（如證書、符合性聲明、技術(shù)文檔以及安全性和臨床性能摘要）中的關(guān)鍵字，用于關(guān)聯(lián)具有相同預(yù)期用途、風(fēng)險等級以及基本設(shè)計和制造特征的器械。它與器械的包裝/ 標(biāo)簽無關(guān)，也不會出現(xiàn)在任何貿(mào)易項目上[4]?；綰DI-DI和UDI-DI的區(qū)別見表5。
 

基本UDI-DI與UDI-DI的關(guān)聯(lián)關(guān)系中，一個基本UDI-DI可以關(guān)聯(lián)一個或多個UDI-DI。但需要注意的是，注冊Basic UDI-DI時必須至少關(guān)聯(lián)一個UDI-DI，其他UDI-DI可以在后續(xù)階段補充添加。包裝層級的UDI-DI注冊并非強制要求，可以后續(xù)完成。每個UDI-DI都會繼承其所關(guān)聯(lián)的基本UDI-DI的各項屬性。
3.2 EUDAMED 數(shù)據(jù)庫
歐盟并未滿足于建立UDI單一數(shù)據(jù)庫，而是將設(shè)立EUDAMED 這一綜合性的醫(yī)療器械監(jiān)管信息平臺作為主要信息工具引入到MDR和IVDR的法規(guī)要求中，旨在提高醫(yī)療器械市場的透明度、可追溯性以及監(jiān)管協(xié)同效率。該數(shù)據(jù)庫覆蓋器械全生命周期，設(shè)有6 個模塊，分別為角色注冊、公告機構(gòu)和證書、臨床調(diào)查、警戒和上市后監(jiān)督、市場監(jiān)管以及UDI數(shù)據(jù)庫。UDI數(shù)據(jù)庫作為EUDAMED的六大模塊之一，專門用于存儲和管理與醫(yī)療器械唯一標(biāo)識相關(guān)的數(shù)據(jù)。

EUDAMED 數(shù)據(jù)庫目前已有限制版（EUDAMED restricted）和公開版（EUDAMED Public）兩個版本上線，分別為核心使用者和公眾服務(wù)[5]。EUDAMED還為用戶提供了生產(chǎn)和測試兩個工作環(huán)境，生產(chǎn)環(huán)境適用于實際業(yè)務(wù)操作的正式的數(shù)據(jù)提交和管理，而測試環(huán)境則為幫助用戶熟悉系統(tǒng)操作提供測試和培訓(xùn)[6]。
由于EUDAMED系統(tǒng)的法規(guī)和技術(shù)復(fù)雜性以及疫情等多重因素的影響，EUDAMED 完整功能的實現(xiàn)出現(xiàn)了延誤，導(dǎo)致企業(yè)需并行提交各國數(shù)據(jù)庫，不得不在一定時期內(nèi)必須同時滿足成員國層面和歐盟層面的雙重注冊要求，從而大大增加了合規(guī)成本。EUDAMED 目前尚未實現(xiàn)全部功能，當(dāng)前角色注冊模塊于2020 年12 月上線，UDI/器械注冊模塊于2021 年10 月起上線，公告機構(gòu)和證書模塊雖然也于2021 年10 月起開放，但是部分功能，例如審查機制和臨床評估咨詢程序功能尚未開放。臨床調(diào)查、警戒和上市后監(jiān)督、市場監(jiān)管模塊目前尚在開發(fā)中[5]。
為了減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，避免數(shù)據(jù)庫重復(fù)建設(shè)，歐盟委員會在2024 年的MDR及IVDR修訂中，將EUDAMED 的強制實施規(guī)定由全面統(tǒng)一實施改為逐步強制實施，即強制使用已確認(rèn)功能實現(xiàn)的EUDAMED模塊，而不是等待所有模塊都可用且功能完備后再強制使用。依2024 年12 月底發(fā)布的歐盟計劃，UDI模塊和企業(yè)注冊、公告機構(gòu)和證書、市場監(jiān)管等模塊有望于2025 年中確認(rèn)公告其功能的實現(xiàn)，從而將在6 個月后的2026 年初強制使用。因此歐盟委員會已發(fā)布《關(guān)于MDR和IVDR（經(jīng)（EU）2024/1860修訂）下EUDAMED 分階段實施的問答指南》，以幫助制造商和監(jiān)管機構(gòu)適應(yīng)新規(guī)，建議制造商：①提前準(zhǔn)備：盡管尚未強制，建議盡早注冊并熟悉已開放模塊（如經(jīng)濟運營商和UDI注冊）；②關(guān)注官方公告：強制實施時間以歐盟公告發(fā)布的通知為準(zhǔn)；③合規(guī)過渡：待剩余模塊（如警戒、市場監(jiān)管）生效后，需在6 個月內(nèi)完成合規(guī)操作[7]。
3.3 發(fā)碼機構(gòu)
相較于IMDRF 指南和美國UDI法規(guī)中提及的三家發(fā)碼機構(gòu)，分別為全球物品編碼組織（GS1）、衛(wèi)生行業(yè)商業(yè)交流委員會（HIBCC）和國際血庫自動化委員會（ICCBBA），歐盟在此基礎(chǔ)上認(rèn)可了德國本土的發(fā)碼機構(gòu)德國醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)信息中心（IFA）為UDI系統(tǒng)的發(fā)碼機構(gòu)[8]。歐盟于2019 年首批授權(quán)認(rèn)可以上4 家發(fā)碼機構(gòu)，這些機構(gòu)均在5 年后的2024年獲準(zhǔn)延續(xù)授權(quán)。
3.4 接觸鏡類產(chǎn)品的實施
對于接觸鏡類產(chǎn)品，因其規(guī)格型號繁多，美國和歐盟均發(fā)現(xiàn)，大量規(guī)格型號給數(shù)據(jù)庫帶來了巨大負(fù)擔(dān)。因此，美國食品藥品監(jiān)督管理局推遲了這類產(chǎn)品的法規(guī)實施日期，直到找到合適的解決方案[9]。對于該類產(chǎn)品，歐盟給出了主UID-DI（Master UDI-DI）是針對隱形眼鏡推出的解決方案。UDI-DI要求分配給特定型號的器械及其制造商。由于隱形眼鏡具有大量臨床參數(shù)特征，存在多種變體。根據(jù)原MDR法規(guī)要求，每種隱形眼鏡變體都應(yīng)分配一個UDI-DI。這使得EUDAMED不堪重負(fù)，且與隱形眼鏡相關(guān)的安全風(fēng)險不成比例。經(jīng)過與利益相關(guān)方及醫(yī)療器械主管當(dāng)局的合作，歐盟于2023 年7 月出臺了委員會授權(quán)法案（EU）2023/2197，對MDR 原文進行了修訂，引入了主UD-DI的概念，將具有相同臨床和設(shè)計參數(shù)組合（至少包括基弧和直徑）的隱形眼鏡歸入同一個主UDI-DI[10]。
3.5 歐洲醫(yī)療器械命名法

歐盟MDR 及IVDR 法規(guī)要求歐盟委員會為制造商及其他使用者免費接入醫(yī)療器械命名體系。因而歐盟最終沒有選擇已獲廣泛認(rèn)可但收費運營的全球醫(yī)療器械命名系統(tǒng)。歐洲醫(yī)療器械命名法是制造商在EUDAMED數(shù)據(jù)庫中注冊醫(yī)療器械時使用的標(biāo)準(zhǔn)化分類體系。歐盟選擇了以意大利的國家醫(yī)療器械分類作為歐洲醫(yī)療器械命名法的基礎(chǔ)，基于預(yù)先確定的標(biāo)準(zhǔn)和要求開發(fā)并遵循醫(yī)療器械協(xié)調(diào)小組的指導(dǎo)方針。當(dāng)前首個版本已納入EUDAMED系統(tǒng)并可通過EUDAMED公共網(wǎng)站查詢。歐洲醫(yī)療器械命名法的目的在于確保歐盟范圍內(nèi)醫(yī)療器械分類的一致性，支持透明度、法規(guī)合規(guī)和市場監(jiān)督[11]。

4.對我國UDI工作開展的啟示

歐盟唯一標(biāo)識作為一項系統(tǒng)性工程，在建設(shè)之初就將其納入到醫(yī)療器械監(jiān)管的整體框架之中，并未作為一個單獨而割裂的項目進行開發(fā)。由于其前期的深入研究，牽頭IMDRF相關(guān)指南的制定，且法規(guī)發(fā)布時間相對較晚，歐盟有更多的時間探索UDI的實施和應(yīng)用。對我國UDI工作后續(xù)開展的啟示有：①UDI貫穿醫(yī)療器械全生命周期，并不是一個孤立的系統(tǒng)，只有和其他的監(jiān)管系統(tǒng)關(guān)聯(lián)起來才能發(fā)揮UDI的作用。②歐盟通過規(guī)定了基本UDI-DI，將產(chǎn)品與上市前注冊和臨床評價的信息相關(guān)聯(lián)，從而能夠更好地開展醫(yī)療器械的全生命周期評價。③歐盟僅明確了UDI實施通用的豁免原則，并未參考美國針對UDI設(shè)置專門的豁免申請，從而大大減少了處理一對一豁免申請的工作量。但對于實施中出現(xiàn)比較困難的品種，歐盟能夠快速的修訂醫(yī)療器械法規(guī)并依賴MDCG提出專業(yè)的解決方案。④在發(fā)碼機構(gòu)的選擇上，歐盟在兼容國際主流發(fā)碼機構(gòu)的同時，也考慮自身的情況，選取了一家本土的發(fā)碼機構(gòu)。⑤UDI的專業(yè)性強，涵蓋領(lǐng)域廣。在歐盟UDI的實施過程中，很大程度依賴MDCG的專家，當(dāng)前已經(jīng)制定了大量的指南文件，對UDI制度的實施起到了很好的支撐作用。