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嘉峪檢測(cè)網(wǎng) 2026-01-17 11:32
摘 要
本文基于相關(guān)政策法規(guī)，圍繞醫(yī)療器械注冊(cè)中的技術(shù)審評(píng)與研審聯(lián)動(dòng)機(jī)制的專業(yè)技術(shù)環(huán)節(jié)，分析和闡述了注冊(cè)申請(qǐng)人的主要需求和審評(píng)機(jī)構(gòu)的職能要求。在技術(shù)審評(píng)中，需要確保審評(píng)規(guī)則和要求對(duì)注冊(cè)申請(qǐng)人具有可預(yù)測(cè)性，并對(duì)因技術(shù)發(fā)展等因素而產(chǎn)生的規(guī)則調(diào)整予以及時(shí)告知；審評(píng)機(jī)構(gòu)依托其專業(yè)認(rèn)知，對(duì)申報(bào)產(chǎn)品的受益與風(fēng)險(xiǎn)作出科學(xué)評(píng)估，為行政審批提供依據(jù)。研審聯(lián)動(dòng)機(jī)制是針對(duì)創(chuàng)新醫(yī)療器械的行政指導(dǎo)行為，通過(guò)分析中美相關(guān)創(chuàng)新機(jī)制經(jīng)驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，不同層級(jí)的創(chuàng)新產(chǎn)品可適用不同機(jī)制，并可以溝通交流的方式解決注冊(cè)申請(qǐng)人在研發(fā)和注冊(cè)階段面臨的關(guān)鍵問(wèn)題，從而實(shí)現(xiàn)審評(píng)重心前移。研審聯(lián)動(dòng)機(jī)制的有效實(shí)施，以注冊(cè)申請(qǐng)人接受其產(chǎn)生的預(yù)期效果為前提，同時(shí)依托于審評(píng)機(jī)構(gòu)的專業(yè)評(píng)價(jià)能力。從技術(shù)審評(píng)到研審聯(lián)動(dòng)的拓展，體現(xiàn)了監(jiān)管部門(mén)職能的完善和轉(zhuǎn)變。由于行政許可與行政指導(dǎo)在行政客體、目的及效力上存在差異，使得研審聯(lián)動(dòng)機(jī)制中的權(quán)責(zé)邊界不如技術(shù)審評(píng)清晰，更需要審評(píng)機(jī)構(gòu)以專業(yè)能力“柔性”指導(dǎo)。二者在行政上的關(guān)聯(lián)性，也為研審聯(lián)動(dòng)機(jī)制的完善提供了方向與參考。
關(guān) 鍵 詞
醫(yī)療器械；技術(shù)審評(píng)；研審聯(lián)動(dòng)；注冊(cè)申請(qǐng)；審評(píng)機(jī)構(gòu)
醫(yī)療器械不僅關(guān)乎公眾健康與生命安全，也與產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展密切相關(guān)。根據(jù)2024 年12 月6 日國(guó)務(wù)院第二次修訂的《醫(yī)療器械監(jiān)督管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），對(duì)醫(yī)療器械按照風(fēng)險(xiǎn)程度實(shí)行分類管理，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)較高的第二類、第三類醫(yī)療器械實(shí)行產(chǎn)品注冊(cè)管理，即經(jīng)審查批準(zhǔn)、頒發(fā)醫(yī)療器械注冊(cè)證后，方可上市銷售，這構(gòu)成了重要的事前風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制[1]。
按照2019 年4 月23 日全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)修正的《中華人民共和國(guó)行政許可法》（以下簡(jiǎn)稱《行政許可法》）第十二條第4 款，對(duì)于直接關(guān)系公共安全、人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全的重要設(shè)備、設(shè)施、產(chǎn)品、物品，需要按照技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范，通過(guò)檢驗(yàn)、檢測(cè)、檢疫等方式進(jìn)行審定的事項(xiàng)，可設(shè)定行政許可。根據(jù)《條例》第十七條規(guī)定，受理注冊(cè)申請(qǐng)的藥品監(jiān)管部門(mén)應(yīng)對(duì)醫(yī)療器械的安全性、有效性和注冊(cè)申請(qǐng)人的質(zhì)量管理能力等進(jìn)行審查，審評(píng)機(jī)構(gòu)完成技術(shù)審評(píng)后提交的審評(píng)意見(jiàn)將作為藥品監(jiān)管部門(mén)的審批依據(jù)。面對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)醫(yī)療器械所涉及的微妙而復(fù)雜的科學(xué)因素，以及未知且不斷變化的環(huán)境因素等，審評(píng)機(jī)構(gòu)需要根據(jù)科學(xué)進(jìn)展和行業(yè)發(fā)展的實(shí)際情況，作出兼具專業(yè)性和預(yù)測(cè)性的判斷[2]。
目前，我國(guó)醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)生態(tài)已初步形成并持續(xù)完善。為突破產(chǎn)業(yè)發(fā)展瓶頸，解決“卡脖子”問(wèn)題，以創(chuàng)新醫(yī)療器械為代表的新質(zhì)生產(chǎn)力，正通過(guò)顛覆性技術(shù)創(chuàng)新與創(chuàng)新型生產(chǎn)要素，推動(dòng)行業(yè)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，這已成為醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)在要求[3-4]?！秶?guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于全面深化藥品醫(yī)療器械監(jiān)管改革促進(jìn)醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）圍繞推動(dòng)醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、全力支持重大創(chuàng)新，明確提出“提前介入、一企一策、全程指導(dǎo)、研審聯(lián)動(dòng)”的工作要求。
研審聯(lián)動(dòng)是國(guó)家為促進(jìn)醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、支持重大創(chuàng)新而制定的政策導(dǎo)向與工作機(jī)制，其關(guān)鍵在于建立并完善與之相適應(yīng)的審評(píng)審批機(jī)制。《意見(jiàn)》明確指出，國(guó)家藥品監(jiān)督管理局（以下簡(jiǎn)稱國(guó)家藥監(jiān)局）負(fù)責(zé)在臨床試驗(yàn)、注冊(cè)申報(bào)、核查檢驗(yàn)、審評(píng)審批等全過(guò)程加強(qiáng)溝通交流，并提供個(gè)性化指導(dǎo)。國(guó)家藥監(jiān)局在對(duì)《意見(jiàn)》進(jìn)行政策解讀時(shí)進(jìn)一步指出，要在醫(yī)療器械領(lǐng)域建立區(qū)域性溝通交流機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)醫(yī)療器械注冊(cè)申報(bào)的前置指導(dǎo)[5]。由此可見(jiàn)，研審聯(lián)動(dòng)機(jī)制是基于國(guó)家法規(guī)政策規(guī)定，旨在為注冊(cè)申請(qǐng)人提供技術(shù)支持、加速創(chuàng)新醫(yī)療器械獲批、滿足產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展需求的行政指導(dǎo)行為，審評(píng)機(jī)構(gòu)在其中承擔(dān)著專業(yè)支持與技術(shù)服務(wù)的重要角色。
技術(shù)審評(píng)是醫(yī)療器械行政許可中的專業(yè)評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)，審評(píng)機(jī)構(gòu)出具的審評(píng)意見(jiàn)是監(jiān)管部門(mén)作出審批決定的核心依據(jù)。研審聯(lián)動(dòng)機(jī)制是針對(duì)創(chuàng)新醫(yī)療器械所提供的行政指導(dǎo)行為，由審評(píng)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)為注冊(cè)申請(qǐng)人提供具體的技術(shù)支持和指導(dǎo)。本文圍繞上述兩種行政行為中的專業(yè)技術(shù)環(huán)節(jié)，分析并闡述醫(yī)療器械注冊(cè)申請(qǐng)人的主要需求以及對(duì)審評(píng)機(jī)構(gòu)提出的相應(yīng)要求。
01技術(shù)審評(píng)中的注冊(cè)申請(qǐng)人與審評(píng)機(jī)構(gòu)
以需要通過(guò)考試或考核方可獲得職業(yè)資格證書(shū)、駕駛證等以自然人為行政相對(duì)人的行政許可作類比，依據(jù)現(xiàn)代行政要求，諸如考試或考核的要求、范圍、流程等行政許可的內(nèi)容與程序，應(yīng)當(dāng)向申請(qǐng)人公開(kāi)。技術(shù)審評(píng)在性質(zhì)上近似于對(duì)注冊(cè)申請(qǐng)人所提交資料進(jìn)行專業(yè)性“批改”，無(wú)論是出于注冊(cè)申請(qǐng)人自身利益最大化的考量，還是基于行政公開(kāi)原則，注冊(cè)申請(qǐng)人都希望“批改”所依據(jù)的規(guī)則具有可預(yù)測(cè)性。
作為執(zhí)行“批改”的審評(píng)機(jī)構(gòu)，其專業(yè)能力無(wú)疑是基本要求。同時(shí)，“批改”后得出的并非最終的分?jǐn)?shù)或等級(jí)，而是對(duì)醫(yī)療器械上市后受益與風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)測(cè)性評(píng)估意見(jiàn)。此外，考慮到醫(yī)療器械領(lǐng)域面臨的多重不確定因素，如政策更新、標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整、技術(shù)迭代、產(chǎn)品創(chuàng)新、審評(píng)認(rèn)知演進(jìn)以及各類不可預(yù)見(jiàn)事件等，審評(píng)機(jī)構(gòu)需要給出具有預(yù)測(cè)性的判斷或答復(fù)，以便注冊(cè)申請(qǐng)人及時(shí)作出應(yīng)對(duì)，這也是保障注冊(cè)申請(qǐng)人可預(yù)測(cè)性需求的應(yīng)有之義。
1.1 注冊(cè)申請(qǐng)人的可預(yù)測(cè)性需求
可預(yù)測(cè)性這一概念在許多領(lǐng)域均有應(yīng)用。例如，《管理科學(xué)技術(shù)名詞》將其定義為：根據(jù)過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)，在特定范圍內(nèi)對(duì)研究對(duì)象未來(lái)變化進(jìn)行估計(jì)、分析和推斷的特性。在立法、執(zhí)法、司法領(lǐng)域，可預(yù)測(cè)性也是重要的研究?jī)?nèi)容。只有清楚自身行為可能產(chǎn)生的后果，個(gè)體或組織才能理性地作出行為選擇。因此，法治需要可預(yù)測(cè)性，進(jìn)而需要規(guī)則[6]。
《條例》第十四條對(duì)醫(yī)療器械注冊(cè)申報(bào)資料提出了總體要求，相關(guān)內(nèi)容通過(guò)《關(guān)于公布醫(yī)療器械注冊(cè)申報(bào)資料要求和批準(zhǔn)證明文件格式的公告》《關(guān)于公布體外診斷試劑注冊(cè)申報(bào)資料要求和批準(zhǔn)證明文件格式的公告》等進(jìn)行了細(xì)化[7-8]。如何讓注冊(cè)申請(qǐng)人充分了解技術(shù)審評(píng)的規(guī)則和要求，成為保障行政相對(duì)人可預(yù)測(cè)性需求的重要內(nèi)容?！兑庖?jiàn)》也明確指出，要加強(qiáng)醫(yī)療器械注冊(cè)申報(bào)前置指導(dǎo)以及對(duì)注冊(cè)申報(bào)規(guī)則的宣傳解讀，以減少注冊(cè)申請(qǐng)人因不了解審評(píng)規(guī)則和要求而導(dǎo)致的注冊(cè)效率低下等問(wèn)題。
醫(yī)療器械注冊(cè)工作總體規(guī)則與要求在國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局發(fā)布的《醫(yī)療器械注冊(cè)與備案管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《醫(yī)療器械辦法》）第十三條、《體外診斷試劑注冊(cè)與備案管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《體外診斷試劑辦法》）第十四條已有明確規(guī)定。注冊(cè)工作應(yīng)當(dāng)遵守相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章及強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)等，遵循安全和性能基本原則，并參照相關(guān)技術(shù)指導(dǎo)原則開(kāi)展。
在實(shí)踐中，注冊(cè)申請(qǐng)人的可預(yù)測(cè)性需求不僅可通過(guò)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)指導(dǎo)原則來(lái)實(shí)現(xiàn)，還可通過(guò)審評(píng)機(jī)構(gòu)等發(fā)布的審評(píng)報(bào)告、共性技術(shù)問(wèn)題解答等途徑，了解技術(shù)審評(píng)的具體要求和尺度。審評(píng)機(jī)構(gòu)通過(guò)統(tǒng)一技術(shù)審評(píng)尺度，運(yùn)用“類案同判”的法治思維，將審評(píng)要點(diǎn)體系與技術(shù)指導(dǎo)原則體系相結(jié)合，建立動(dòng)態(tài)更新的審評(píng)技術(shù)規(guī)范體系[9-10]，這也有力保障了注冊(cè)申請(qǐng)人的可預(yù)測(cè)性需求。
1.2 審評(píng)機(jī)構(gòu)的專業(yè)性
《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》對(duì)“專業(yè)”一詞的解釋包括專門(mén)從事某種工作或職業(yè)的，以及具有專業(yè)水平和知識(shí)等。醫(yī)療器械技術(shù)審評(píng)人員應(yīng)當(dāng)具備醫(yī)療器械相關(guān)的專業(yè)知識(shí)以及法律法規(guī)等方面的知識(shí)。毫無(wú)疑問(wèn)，專業(yè)性是審評(píng)機(jī)構(gòu)得以存在的根基，直接關(guān)系到審評(píng)結(jié)果的可信度。
根據(jù)《條例》第十七條第2款規(guī)定，審評(píng)機(jī)構(gòu)出具的技術(shù)審評(píng)意見(jiàn)屬于行政許可中技術(shù)領(lǐng)域的專業(yè)意見(jiàn)，該條款賦予了審評(píng)機(jī)構(gòu)在醫(yī)療器械專業(yè)事務(wù)中進(jìn)行技術(shù)判斷的法定權(quán)限。這種專業(yè)技術(shù)判斷并非醫(yī)療器械領(lǐng)域獨(dú)有。依據(jù)《行政許可法》第二十八條規(guī)定，行政許可中的特定專業(yè)事務(wù)應(yīng)逐步由符合法定條件的專業(yè)技術(shù)組織實(shí)施，這體現(xiàn)了行政事務(wù)與專業(yè)技術(shù)事務(wù)的分工，即行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)行政事務(wù)，專業(yè)內(nèi)容的保障則由專業(yè)技術(shù)組織來(lái)完成[11]。
同時(shí)，明確專業(yè)技術(shù)組織的法律責(zé)任，有助于劃分不同階段法律評(píng)價(jià)和專業(yè)技術(shù)評(píng)價(jià)的職能界限[2]?！稐l例》第一百條明確了審評(píng)機(jī)構(gòu)的責(zé)任，其通常屬于藥品監(jiān)管部門(mén)的直屬事業(yè)單位，具有獨(dú)立的法人資格，這保證了其進(jìn)行專業(yè)判斷時(shí)在權(quán)責(zé)統(tǒng)一方面的相對(duì)自主性。
審評(píng)意見(jiàn)的專業(yè)性應(yīng)體現(xiàn)在其獨(dú)立性與公正性上，國(guó)家藥監(jiān)局醫(yī)療器械技術(shù)審評(píng)中心（以下簡(jiǎn)稱器審中心）等機(jī)構(gòu)的設(shè)置與人員配置為此提供了保障。針對(duì)可能存在的利益沖突和廉政風(fēng)險(xiǎn)，相關(guān)的防范利益沖突管理規(guī)定明確了審評(píng)人員應(yīng)當(dāng)回避和自覺(jué)回避的內(nèi)容，即審評(píng)人員僅對(duì)其專業(yè)性負(fù)責(zé)，不受其他因素影響。為防止審評(píng)人員在具體案例中將自身的價(jià)值考量和偏好當(dāng)作專業(yè)性內(nèi)容，還需要通過(guò)集體決策、專家咨詢等制度進(jìn)行監(jiān)督。
1.3 審評(píng)機(jī)構(gòu)的預(yù)測(cè)性
《決策科學(xué)辭典》對(duì)“預(yù)測(cè)”的定義為：人們利用已經(jīng)掌握的知識(shí)和手段，預(yù)先推知和判斷事物未來(lái)發(fā)展?fàn)顩r的一種活動(dòng)。具體說(shuō)來(lái)，就是人們根據(jù)事物過(guò)去發(fā)展變化的客觀過(guò)程和某些規(guī)律性，根據(jù)事物目前運(yùn)動(dòng)和變化的狀態(tài)，運(yùn)用各種定性和定量分析方法，對(duì)事物未來(lái)可能出現(xiàn)的趨勢(shì)和可能達(dá)到的水平所進(jìn)行的科學(xué)推測(cè)。
根據(jù)《醫(yī)療器械辦法》第二十四條和《體外診斷試劑辦法》第二十五條規(guī)定，注冊(cè)申請(qǐng)人在研制中應(yīng)當(dāng)遵循風(fēng)險(xiǎn)管理原則，充分考量現(xiàn)有的公認(rèn)技術(shù)水平，確保將產(chǎn)品所有已知和可預(yù)見(jiàn)的風(fēng)險(xiǎn)以及非預(yù)期影響降至最低且處于可接受范圍，保證產(chǎn)品在正常使用時(shí)的受益大于風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于醫(yī)療器械上市后的受益與風(fēng)險(xiǎn)，審評(píng)機(jī)構(gòu)需要憑借其專業(yè)認(rèn)知，依據(jù)安全和性能基本原則，對(duì)注冊(cè)申請(qǐng)人提交的資料進(jìn)行評(píng)估，進(jìn)而給出具有預(yù)測(cè)性的判斷意見(jiàn)。
除此之外，審評(píng)機(jī)構(gòu)還需要針對(duì)醫(yī)療器械可能面臨的不確定因素給出預(yù)測(cè)性分析或指導(dǎo)，如針對(duì)管理政策調(diào)整后相關(guān)技術(shù)執(zhí)行問(wèn)題的解讀、強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)更新后的解讀與執(zhí)行指引，以及新技術(shù)、新產(chǎn)品獲批后審評(píng)報(bào)告的信息公開(kāi)等?？紤]到技術(shù)審評(píng)通常是基于當(dāng)前科學(xué)認(rèn)知，隨著法律法規(guī)的更新、監(jiān)管體系的完善以及科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，加之醫(yī)療器械使用數(shù)據(jù)的積累，相關(guān)認(rèn)知也在不斷變化。技術(shù)指導(dǎo)原則的修訂、相關(guān)目錄的更新、共性問(wèn)題解答和審評(píng)要點(diǎn)的發(fā)布等，均是審評(píng)機(jī)構(gòu)基于當(dāng)前認(rèn)知，就注冊(cè)申請(qǐng)人普遍關(guān)注的問(wèn)題或產(chǎn)品給出的具有預(yù)測(cè)性的答復(fù)。為提升對(duì)突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對(duì)能力，相關(guān)制度也在持續(xù)完善，如為規(guī)范猴痘病毒核酸檢測(cè)試劑技術(shù)審評(píng)工作， 及時(shí)制定發(fā)布了《猴痘病毒核酸檢測(cè)試劑技術(shù)審評(píng)要點(diǎn)（試行）》[12]。
1.4 技術(shù)審評(píng)的程序問(wèn)題
技術(shù)審評(píng)是運(yùn)用專業(yè)知識(shí)對(duì)申報(bào)注冊(cè)資料進(jìn)行評(píng)估并預(yù)測(cè)產(chǎn)品獲益與風(fēng)險(xiǎn)的過(guò)程，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)遵循法律法規(guī)所設(shè)定的程序。明確的程序規(guī)定既保障了審評(píng)工作本身的規(guī)范有序，也為注冊(cè)申請(qǐng)人提供了穩(wěn)定的預(yù)期。
首先，依據(jù)《條例》第十七條第2 款，該條款包含2 個(gè)程序事項(xiàng)。其一，技術(shù)審評(píng)應(yīng)當(dāng)在受理注冊(cè)申請(qǐng)之后進(jìn)行，即在受理之前不會(huì)給出作為審批依據(jù)的審評(píng)意見(jiàn)。為規(guī)范受理工作，國(guó)家藥監(jiān)局制定并公布了相應(yīng)的立卷審查要求。在此階段，審評(píng)機(jī)構(gòu)僅對(duì)申報(bào)資料進(jìn)入技術(shù)審評(píng)環(huán)節(jié)的完整性、合規(guī)性、一致性進(jìn)行判斷，不對(duì)產(chǎn)品安全性、有效性評(píng)價(jià)的合理性、充分性進(jìn)行分析，也不對(duì)產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)受益比進(jìn)行判定[13]。其二，對(duì)于已經(jīng)受理注冊(cè)申請(qǐng)的情況，審評(píng)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)提交審評(píng)意見(jiàn)。即便申報(bào)醫(yī)療器械經(jīng)評(píng)估存在風(fēng)險(xiǎn)大于受益、不符合法律法規(guī)及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)要求，或與當(dāng)前科學(xué)認(rèn)知不一致等情形，審評(píng)機(jī)構(gòu)也不得以任何理由拒絕出具審評(píng)意見(jiàn)，除非注冊(cè)申請(qǐng)人自行撤回申請(qǐng)。
其次，對(duì)于高度專業(yè)性的技術(shù)問(wèn)題，審評(píng)機(jī)構(gòu)可借助各領(lǐng)域?qū)＜业膮f(xié)助?！夺t(yī)療器械辦法》第二十三條與《體外診斷試劑辦法》第二十四條明確規(guī)定了專家咨詢制度，要求在重大問(wèn)題上聽(tīng)取專家意見(jiàn)，充分發(fā)揮專家的技術(shù)支撐作用，進(jìn)而形成了“專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)- 專家咨詢- 行政機(jī)關(guān)”的程序構(gòu)造。
最后，時(shí)限也是技術(shù)審評(píng)需要關(guān)注的程序問(wèn)題?！夺t(yī)療器械辦法》《體外診斷試劑辦法》均對(duì)技術(shù)審評(píng)的時(shí)限作出了明確規(guī)定。對(duì)于部門(mén)規(guī)章或其他規(guī)范性文件規(guī)定或承諾的技術(shù)審評(píng)相關(guān)期限，如醫(yī)療器械技術(shù)審評(píng)補(bǔ)正資料預(yù)審查服務(wù)時(shí)限[14-15]，是對(duì)行政許可程序施加的自我約束，對(duì)行政許可機(jī)關(guān)、審評(píng)機(jī)構(gòu)以及注冊(cè)申請(qǐng)人均具有約束力。若未能在規(guī)定期限內(nèi)完成相關(guān)程序，則可能會(huì)被認(rèn)定為程序違法。
02研審聯(lián)動(dòng)機(jī)制中的注冊(cè)申請(qǐng)人與審評(píng)機(jī)構(gòu)
目前，國(guó)內(nèi)對(duì)研審聯(lián)動(dòng)機(jī)制尚缺乏系統(tǒng)性、整體性的研究。因此，本文首先從國(guó)內(nèi)外涉及創(chuàng)新醫(yī)療器械的指導(dǎo)機(jī)制入手，歸納其一般特征，進(jìn)而分析在該機(jī)制下注冊(cè)申請(qǐng)人的主要需求以及對(duì)審評(píng)機(jī)構(gòu)提出的相應(yīng)要求。
2.1 美國(guó)創(chuàng)新產(chǎn)品輔導(dǎo)機(jī)制
美國(guó)食品藥品監(jiān)督管理局（Food and Drug Administration，F(xiàn)DA） 的創(chuàng)新產(chǎn)品輔導(dǎo)體系較為完善，涵蓋突破性器械項(xiàng)目（breakthrough devices program，BDP）、更安全技術(shù)項(xiàng)目（safer technologies program，STeP）以及產(chǎn)品全生命周期咨詢項(xiàng)目（total product life cycle advisory program，TAP）。
BDP 針對(duì)能夠更有效地治療或診斷危及生命或不可逆轉(zhuǎn)的衰弱性疾病或病癥的醫(yī)療器械，以及以醫(yī)療器械作用為主的藥械組合產(chǎn)品，通過(guò)加快其開(kāi)發(fā)、評(píng)估和審查流程，從而加速其上市進(jìn)程[16]。BDP 的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)分為主要標(biāo)準(zhǔn)和次要標(biāo)準(zhǔn)：主要標(biāo)準(zhǔn)為該醫(yī)療器械可更有效地治療或診斷前述疾病或病癥；次要標(biāo)準(zhǔn)要求至少滿足以下條件之一，即采用突破性技術(shù)、無(wú)已上市的同類產(chǎn)品、與已獲批的同類產(chǎn)品相比具有顯著優(yōu)勢(shì)，或器械可用性符合患者的最佳利益[16]。FDA 為獲得BDP 認(rèn)定的申請(qǐng)人提供了多種溝通方式，如召開(kāi)沖刺會(huì)議、討論數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)計(jì)劃、討論臨床試驗(yàn)方案等，為申請(qǐng)人與審評(píng)部門(mén)達(dá)成審評(píng)共識(shí)提供便利途徑[17-19]。
對(duì)于不符合BDP 要求的創(chuàng)新醫(yī)療器械，如創(chuàng)新程度或所治療疾病的嚴(yán)重程度未達(dá)到BDP 標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品，F(xiàn)DA 推出了STeP，以促進(jìn)這類產(chǎn)品的上市進(jìn)程，這是對(duì)BDP 的有效補(bǔ)充[20]。
此外， 在BDP 的基礎(chǔ)上，F(xiàn)DA 還推出了TAP，旨在通過(guò)對(duì)已被納入BDP 的創(chuàng)新醫(yī)療器械進(jìn)一步加強(qiáng)溝通，加速其上市[19]。例如，當(dāng)前備受關(guān)注的腦機(jī)接口類醫(yī)療器械，截至2025 年10 月，已有2 家企業(yè)的相關(guān)產(chǎn)品進(jìn)入TAP 通道。FDA 旨在通過(guò)TAP通道優(yōu)化審評(píng)資源，最大限度地加速關(guān)鍵醫(yī)療技術(shù)獲批，在惠及患者的同時(shí)保持其在生物醫(yī)藥領(lǐng)域的優(yōu)勢(shì)[21]。
2.2 我國(guó)研審聯(lián)動(dòng)機(jī)制
我國(guó)的研審聯(lián)動(dòng)機(jī)制涵蓋《醫(yī)療器械辦法》《體外診斷試劑辦法》規(guī)定的創(chuàng)新產(chǎn)品注冊(cè)程序，其對(duì)創(chuàng)新產(chǎn)品的客觀要求可概括為：在中國(guó)依法擁有產(chǎn)品核心技術(shù)發(fā)明專利，主要工作原理或作用機(jī)理為國(guó)內(nèi)首創(chuàng)，相較于同類產(chǎn)品有根本性改進(jìn)，技術(shù)處于國(guó)際領(lǐng)先水平，且具備顯著的臨床應(yīng)用價(jià)值，并已完成前期研究，擁有基本定型的產(chǎn)品。按照“早期介入、專人負(fù)責(zé)、科學(xué)審查”的原則，“專人”通常由審評(píng)和臨床兩個(gè)小組組成，每個(gè)小組由資深的項(xiàng)目管理人員與輔助審評(píng)人員構(gòu)成，其職責(zé)不僅包括注冊(cè)申請(qǐng)受理前的溝通交流，也涵蓋受理后的技術(shù)審評(píng)。針對(duì)創(chuàng)新產(chǎn)品，可在注冊(cè)申請(qǐng)受理前，與注冊(cè)申請(qǐng)人就產(chǎn)品研制中的重大技術(shù)問(wèn)題、重大安全性問(wèn)題、臨床試驗(yàn)方案、階段性臨床試驗(yàn)結(jié)果的總結(jié)與評(píng)價(jià)等事宜展開(kāi)溝通交流。
國(guó)家藥監(jiān)局器審中心也在探索建立審評(píng)前置工作機(jī)制。該機(jī)制主要面向可能實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵技術(shù)、關(guān)鍵材料、核心零部件突破，擁有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)，且有望實(shí)現(xiàn)國(guó)產(chǎn)化、滿足臨床急需的創(chuàng)新醫(yī)療器械[22]。通過(guò)專人指導(dǎo)、主動(dòng)對(duì)接、逐級(jí)下沉等方式，推動(dòng)技術(shù)審評(píng)提前介入產(chǎn)品創(chuàng)新研發(fā)，及時(shí)協(xié)助解決產(chǎn)品研發(fā)過(guò)程中的技術(shù)難題，助力醫(yī)療器械產(chǎn)品研發(fā)創(chuàng)新[22]。
此外，各省級(jí)藥品監(jiān)管部門(mén)相繼出臺(tái)適用于本行政區(qū)域的第二類醫(yī)療器械創(chuàng)新產(chǎn)品注冊(cè)程序[23-25] ；國(guó)家藥監(jiān)局醫(yī)療器械技術(shù)審評(píng)檢查長(zhǎng)三角分中心等區(qū)域性機(jī)構(gòu)，也為所在區(qū)域重點(diǎn)領(lǐng)域的醫(yī)療器械產(chǎn)品提供了溝通指導(dǎo)服務(wù)[26]。
2.3 研審聯(lián)動(dòng)機(jī)制的特征分析
通過(guò)分析中美兩國(guó)相關(guān)機(jī)制可以發(fā)現(xiàn)，創(chuàng)新醫(yī)療器械的發(fā)展會(huì)隨著臨床需求、技術(shù)進(jìn)步、行業(yè)動(dòng)態(tài)等客觀因素持續(xù)變化，且存在一定的層級(jí)差異。不同層級(jí)的創(chuàng)新產(chǎn)品，其對(duì)應(yīng)的入選標(biāo)準(zhǔn)和審評(píng)程序各不相同，整體而言，各層級(jí)可能形成互補(bǔ)關(guān)系。
針對(duì)不同層級(jí)的創(chuàng)新產(chǎn)品，可運(yùn)用不同的研審聯(lián)動(dòng)機(jī)制以提供技術(shù)指導(dǎo)，主要方式是在注冊(cè)申請(qǐng)受理前乃至研發(fā)階段，就與注冊(cè)申請(qǐng)人進(jìn)行溝通交流，方式可以多樣化，內(nèi)容主要圍繞重大技術(shù)問(wèn)題、重大安全性問(wèn)題、臨床試驗(yàn)方案等與注冊(cè)申報(bào)相關(guān)的合規(guī)性問(wèn)題，其目的是解決注冊(cè)申請(qǐng)人在研發(fā)和注冊(cè)階段面臨的關(guān)鍵問(wèn)題，提前對(duì)產(chǎn)品的受益與風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，在滿足上市許可法定標(biāo)準(zhǔn)的前提下，進(jìn)一步縮短醫(yī)療器械的研發(fā)和上市周期，實(shí)現(xiàn)技術(shù)審評(píng)重心的前移。
2.4 研審聯(lián)動(dòng)機(jī)制中注冊(cè)申請(qǐng)人的主要需求與對(duì)審評(píng)機(jī)構(gòu)的要求
在研審聯(lián)動(dòng)機(jī)制中，注冊(cè)申請(qǐng)人的核心利益考量在于，借助該機(jī)制的技術(shù)指導(dǎo)解決研發(fā)與注冊(cè)過(guò)程中面臨的關(guān)鍵問(wèn)題，以加速通過(guò)審評(píng)審批。注冊(cè)申請(qǐng)人的具體需求是，審評(píng)機(jī)構(gòu)能夠提供專業(yè)的技術(shù)指導(dǎo)，針對(duì)關(guān)鍵問(wèn)題給出預(yù)測(cè)性的意見(jiàn)或與注冊(cè)申請(qǐng)人達(dá)成審評(píng)共識(shí)，并確保這些意見(jiàn)或共識(shí)在受理后的技術(shù)審評(píng)階段不會(huì)引發(fā)新的爭(zhēng)議。此外，研審聯(lián)動(dòng)機(jī)制作為一種“柔性”的技術(shù)指導(dǎo)，不具有強(qiáng)制性，注冊(cè)申請(qǐng)人是否接受取決于其自主意愿。
考慮到創(chuàng)新產(chǎn)品的前沿性與特殊性，這對(duì)審評(píng)機(jī)構(gòu)的專業(yè)性認(rèn)知和預(yù)測(cè)性判斷提出了更高要求。首先，創(chuàng)新醫(yī)療器械的認(rèn)定不僅是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求，也涉及對(duì)新的技術(shù)原理、臨床價(jià)值等進(jìn)行專業(yè)評(píng)判。其次，從產(chǎn)品研發(fā)到提交注冊(cè)申請(qǐng)的周期存在不確定性，僅通過(guò)溝通交流和已有的部分資料就對(duì)產(chǎn)品存在的受益與風(fēng)險(xiǎn)給出準(zhǔn)確的預(yù)測(cè)性意見(jiàn)并指導(dǎo)研發(fā)，需要審評(píng)機(jī)構(gòu)具備較強(qiáng)的專業(yè)能力。最后，針對(duì)具體的創(chuàng)新產(chǎn)品，研審聯(lián)動(dòng)機(jī)制僅是依據(jù)當(dāng)時(shí)的審評(píng)認(rèn)知提出技術(shù)意見(jiàn)，在后續(xù)受理后的正式技術(shù)審評(píng)環(huán)節(jié)中仍可能隨認(rèn)知更新而進(jìn)行調(diào)整。此外，研審聯(lián)動(dòng)機(jī)制作為提供技術(shù)幫助的行政指導(dǎo)，其功能更多是引導(dǎo)注冊(cè)申請(qǐng)人自愿接受技術(shù)指導(dǎo)意見(jiàn)，而非職權(quán)行為，這導(dǎo)致審評(píng)機(jī)構(gòu)在該機(jī)制中的法律權(quán)責(zé)不夠清晰，在具體實(shí)踐中可能會(huì)出現(xiàn)對(duì)前期研審聯(lián)動(dòng)環(huán)節(jié)重視不足，而將關(guān)注重點(diǎn)置于受理后技術(shù)審評(píng)的情況。
在這種“柔性”的技術(shù)指導(dǎo)下，注冊(cè)申請(qǐng)人基于自身利益考量，必然會(huì)在限定范圍內(nèi)充分權(quán)衡，以實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化。在此情況下，研審聯(lián)動(dòng)機(jī)制對(duì)審評(píng)機(jī)構(gòu)的要求，不僅包括依據(jù)法律法規(guī)及規(guī)范性文件進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)，也可能需要進(jìn)行說(shuō)理釋疑，以提升注冊(cè)申請(qǐng)人自愿接受技術(shù)指導(dǎo)意見(jiàn)的意愿。
此外，審評(píng)機(jī)構(gòu)在研審聯(lián)動(dòng)機(jī)制具體案例中給出的技術(shù)指導(dǎo)意見(jiàn)或與注冊(cè)申請(qǐng)人達(dá)成的審評(píng)共識(shí)，既是雙方溝通交流的成果，也為注冊(cè)申請(qǐng)人在研發(fā)設(shè)計(jì)和注冊(cè)申報(bào)中提供了一個(gè)可參考方案。審評(píng)機(jī)構(gòu)不應(yīng)隨意以類似“僅根據(jù)問(wèn)題中的描述、現(xiàn)行法規(guī)及當(dāng)前認(rèn)知，如注冊(cè)申報(bào)過(guò)程中上述情況發(fā)生變化，也將根據(jù)實(shí)際情況提出審評(píng)意見(jiàn)”的免責(zé)聲明進(jìn)行否認(rèn)。因?yàn)檠袑徛?lián)動(dòng)機(jī)制屬于行政行為，根據(jù)行政訴訟的舉證責(zé)任相關(guān)規(guī)定，應(yīng)滿足有利于注冊(cè)申請(qǐng)人的可預(yù)測(cè)性要求，對(duì)于問(wèn)題描述、現(xiàn)行法規(guī)及當(dāng)前認(rèn)知等方面發(fā)生的變化，應(yīng)當(dāng)由審評(píng)機(jī)構(gòu)提供證據(jù)。
03研審聯(lián)動(dòng)機(jī)制下注冊(cè)申請(qǐng)人的需求與對(duì)審評(píng)機(jī)構(gòu)的要求的變遷
醫(yī)療器械行政許可是依據(jù)技術(shù)審評(píng)意見(jiàn)進(jìn)行的行政審批，研審聯(lián)動(dòng)機(jī)制是為注冊(cè)申請(qǐng)人提供技術(shù)幫助的行政指導(dǎo)行為，要厘清二者在專業(yè)技術(shù)環(huán)節(jié)的差異與聯(lián)系，需要從行政屬性上進(jìn)行比較。首先，客體側(cè)重不同：行政許可針對(duì)需注冊(cè)的全部第二類、第三類醫(yī)療器械；研審聯(lián)動(dòng)機(jī)制主要面向創(chuàng)新醫(yī)療器械。其次，目的有所不同：行政許可是對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)醫(yī)療器械上市前的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制；研審聯(lián)動(dòng)機(jī)制旨在為注冊(cè)申請(qǐng)人提供技術(shù)指導(dǎo)以推動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。最后，效力有所不同：行政許可是依注冊(cè)申請(qǐng)進(jìn)行審批的職權(quán)行為，研審聯(lián)動(dòng)機(jī)制是引導(dǎo)注冊(cè)申請(qǐng)人自愿接受技術(shù)指導(dǎo)的非職權(quán)行為。而從關(guān)聯(lián)上看，研審聯(lián)動(dòng)機(jī)制是圍繞獲得醫(yī)療器械注冊(cè)審批行政許可為最終目的這一基本內(nèi)容而實(shí)施的。
在從技術(shù)審評(píng)延伸至研審聯(lián)動(dòng)的過(guò)程中，注冊(cè)申請(qǐng)人的需求均為基于自身利益最大化進(jìn)行考量。在技術(shù)審評(píng)中，這種需求要依據(jù)行政許可的要求，主要體現(xiàn)為對(duì)審評(píng)規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)的可預(yù)測(cè)性。技術(shù)審評(píng)中提出的補(bǔ)正通知意見(jiàn)，雖允許溝通交流，但最終結(jié)論不取決于注冊(cè)申請(qǐng)人的自身意志。此外，審評(píng)機(jī)構(gòu)對(duì)不確定因素的預(yù)測(cè)性判斷應(yīng)予以告知，通常需公開(kāi)且具普遍適用性。在研審聯(lián)動(dòng)機(jī)制中，注冊(cè)申請(qǐng)人的需求主要體現(xiàn)為審評(píng)機(jī)構(gòu)能夠針對(duì)具體創(chuàng)新產(chǎn)品的關(guān)鍵問(wèn)題給出預(yù)測(cè)性意見(jiàn)或達(dá)成審評(píng)共識(shí)，并確保在正式技術(shù)審評(píng)階段不會(huì)引發(fā)新的爭(zhēng)議，一般具有非公開(kāi)和個(gè)性化特征。注冊(cè)申請(qǐng)人對(duì)研審聯(lián)動(dòng)機(jī)制中的技術(shù)指導(dǎo)意見(jiàn)是否接受，取決于其自由意志。
無(wú)論是正式的技術(shù)審評(píng)環(huán)節(jié)還是其前置的研審聯(lián)動(dòng)機(jī)制，均對(duì)審評(píng)機(jī)構(gòu)的專業(yè)性與預(yù)測(cè)性提出較高要求。技術(shù)審評(píng)側(cè)重于對(duì)產(chǎn)品基于既定規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)范化評(píng)估，有關(guān)受益與風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)測(cè)性意見(jiàn)是審批的依據(jù)，且有完備的法律和制度保障，能夠確保審評(píng)機(jī)構(gòu)專業(yè)評(píng)價(jià)的權(quán)責(zé)統(tǒng)一與公正性。研審聯(lián)動(dòng)機(jī)制則針對(duì)不同層級(jí)的創(chuàng)新產(chǎn)品，具有前沿性和特殊性，可能缺少較成熟的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，注冊(cè)申請(qǐng)人進(jìn)行溝通交流并提供的相關(guān)資料相對(duì)較少，對(duì)審評(píng)機(jī)構(gòu)的專業(yè)性提出更高要求。此外，該機(jī)制下提出的預(yù)測(cè)性指導(dǎo)意見(jiàn)并不構(gòu)成審批依據(jù)，因此需要審評(píng)機(jī)構(gòu)進(jìn)行說(shuō)理釋疑，以爭(zhēng)取注冊(cè)申請(qǐng)人自愿接受。當(dāng)前，我國(guó)的研審聯(lián)動(dòng)機(jī)制仍處于構(gòu)建與完善階段，完備的法律和制度保障還有待建立。
考慮到二者在行政上的關(guān)聯(lián)性，研審聯(lián)動(dòng)機(jī)制在技術(shù)環(huán)節(jié)的制度建設(shè)可以適當(dāng)借鑒或者銜接技術(shù)審評(píng)的經(jīng)驗(yàn)。例如，為避免審評(píng)人員因個(gè)人價(jià)值考量和偏好對(duì)企業(yè)研發(fā)經(jīng)營(yíng)自由進(jìn)行不當(dāng)干預(yù)，可以參考技術(shù)審評(píng)中的集體決策、專家咨詢等制度進(jìn)行制約。國(guó)家藥監(jiān)局器審中心發(fā)布的《器審中心關(guān)于進(jìn)一步加大對(duì)創(chuàng)新醫(yī)療器械支持力度有關(guān)事項(xiàng)的通告》進(jìn)一步明確，臨床試驗(yàn)方案可進(jìn)行預(yù)審查，預(yù)審查意見(jiàn)將作為后續(xù)技術(shù)審評(píng)工作的重要參考依據(jù)[27]。這反映出在臨床試驗(yàn)相關(guān)環(huán)節(jié)，研審聯(lián)動(dòng)機(jī)制已與審評(píng)機(jī)構(gòu)受理注冊(cè)申請(qǐng)后的技術(shù)審評(píng)環(huán)節(jié)在權(quán)責(zé)方面進(jìn)行了關(guān)聯(lián)。
04小 結(jié)
從技術(shù)審評(píng)拓展至前置性的研審聯(lián)動(dòng)，體現(xiàn)了醫(yī)療器械監(jiān)管中行政管理部門(mén)職能的轉(zhuǎn)變，本文對(duì)二者在技術(shù)環(huán)節(jié)中注冊(cè)申請(qǐng)人的主要需求以及對(duì)審評(píng)機(jī)構(gòu)的要求分別進(jìn)行了分析和闡述。注冊(cè)申請(qǐng)人的主要需求皆以自身利益最大化為出發(fā)點(diǎn)，差異在于，技術(shù)審評(píng)作為醫(yī)療器械行政許可中的專業(yè)技術(shù)評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)，對(duì)注冊(cè)申請(qǐng)人需求的保障主要基于行政許可的要求；研審聯(lián)動(dòng)機(jī)制作為一種“柔性”的技術(shù)指導(dǎo)，其有效實(shí)施以注冊(cè)申請(qǐng)人自愿接受所產(chǎn)生的預(yù)期效果為前提。無(wú)論是技術(shù)審評(píng)還是前置性的研審聯(lián)動(dòng)機(jī)制，均強(qiáng)調(diào)審評(píng)機(jī)構(gòu)的專業(yè)性和預(yù)測(cè)性能力，區(qū)別在于技術(shù)審評(píng)在法律制度和程序規(guī)范方面已有豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，而研審聯(lián)動(dòng)機(jī)制仍處于不斷探索與完善階段。
來(lái)源：中國(guó)食品藥品監(jiān)管雜志
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