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　　我做的研究是在“環(huán)境評(píng)價(jià)”，剛才也有教授提到“事前評(píng)價(jià)”的問(wèn)題。其實(shí)我們的環(huán)境評(píng)價(jià)就是事前的評(píng)價(jià)，尤其是在03年《環(huán)境法》實(shí)施以后，一共有14類規(guī)劃。土地利用、區(qū)域、流域、海域、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、旅游、交通、資源開(kāi)發(fā)、城市建設(shè)等相關(guān)規(guī)劃要進(jìn)行環(huán)境影響的評(píng)。因?yàn)椤兑?guī)劃》制定也是政府重大行政決策的一種形式，我們現(xiàn)在正在“十三五”的策劃階段。現(xiàn)在“環(huán)評(píng)”在我們國(guó)家也面臨著一個(gè)改革，我今天報(bào)告的題目，就是環(huán)評(píng)制度改革，要著力于環(huán)評(píng)制度其本質(zhì)。

　　一、倍受關(guān)注的環(huán)評(píng)

　　中央巡視組對(duì)環(huán)保部進(jìn)行了巡視，其中一個(gè)突出的字眼就是“紅頂中介”的問(wèn)題。新的環(huán)保部部長(zhǎng)，前清華大學(xué)校長(zhǎng)陳吉寧：“卡著審批吃環(huán)保，戴著紅頂賺黑錢(qián)。”今年的4月份，李克強(qiáng)總理在一次國(guó)務(wù)院的常務(wù)會(huì)議上，說(shuō)了我們有那么多的“評(píng)”。其實(shí)“8.12”火災(zāi)發(fā)生以后，環(huán)評(píng)界也是捏了一把汗。李克強(qiáng)總理有這么一個(gè)形象的說(shuō)法：“戴著政府的帽子，拿著市場(chǎng)的鞭子，收著企業(yè)的票子。”還是在說(shuō)“紅頂中介”的事情。環(huán)保部動(dòng)作還是很快，3月份的時(shí)候就出臺(tái)了一個(gè)文件，我們簡(jiǎn)稱叫“環(huán)評(píng)脫鉤”。

　　其實(shí)這并不是一個(gè)新鮮的詞，早在2008年的時(shí)候，因?yàn)?003年我們制定了一個(gè)新的法律，叫《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，這個(gè)法律里面就規(guī)定了“規(guī)劃環(huán)評(píng)”的事兒。在08年對(duì)于《環(huán)境評(píng)價(jià)法》實(shí)施5周年，進(jìn)行了執(zhí)法審查。我也參加了上海市的座談會(huì)，執(zhí)法檢查之后有一個(gè)建議，就是要環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)要進(jìn)行脫鉤。

　　也就是說(shuō)，從08年就提出脫鉤的要求，到現(xiàn)在7年了，這個(gè)脫鉤為什么一直沒(méi)有脫下去?有的機(jī)構(gòu)是反復(fù)的脫鉤，就是脫了一次再對(duì)照這一次文件再次脫鉤。剛才說(shuō)到陳吉寧部長(zhǎng)在兩會(huì)上的記者發(fā)言上就提到：“今年年底之前環(huán)保部所屬的環(huán)境科學(xué)院所，一共有8個(gè)機(jī)構(gòu)的環(huán)評(píng)資質(zhì)要率先脫鉤。”這個(gè)脫鉤的結(jié)果怎么樣呢?前不久環(huán)保部華南環(huán)科所，放棄了環(huán)評(píng)的資質(zhì)。同濟(jì)的是乙級(jí)資質(zhì)，復(fù)旦的乙級(jí)資質(zhì)也放棄掉了，北京大學(xué)的環(huán)評(píng)甲級(jí)資質(zhì)放棄掉了。

　　“脫鉤”是要求環(huán)評(píng)工程師放棄原先所在單位的事業(yè)編制的，比如：我原來(lái)是教授，我就不要做教授了，就專門(mén)早環(huán)評(píng)工程師。大家想想看，環(huán)境科學(xué)院所，我在體制內(nèi)的事業(yè)編制和在體制外的去做環(huán)評(píng)業(yè)務(wù)之間進(jìn)行選擇的話，我調(diào)查下來(lái)的情況，應(yīng)該是90%以上是選擇了在體制內(nèi)。

　　這就說(shuō)，我們這個(gè)“脫鉤”未來(lái)會(huì)死掉一批環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)?；蛘哒f(shuō)會(huì)有一些環(huán)評(píng)工程師自動(dòng)的放棄掉環(huán)評(píng)工程師的資質(zhì)。我從05年國(guó)家第一次搞環(huán)評(píng)工程師的考試培訓(xùn)，我就是考試的培訓(xùn)?；鸬臅r(shí)候我在一個(gè)班里問(wèn)，多少是搞環(huán)保的在考環(huán)評(píng)工程師?有一次一百多人，好像就一個(gè)人舉手。后來(lái)我說(shuō)，你搞什么?他說(shuō)：“搞污泥處理。”他問(wèn)我：我要是考過(guò)了，我要到哪個(gè)公司掛靠，你能不能幫我介紹一下?我說(shuō)，違法的事情我不做，我也不會(huì)幫別人去做。

　　二、什么是環(huán)評(píng)

　　環(huán)評(píng)是一個(gè)方法和制度，它最終是為決策提供科學(xué)依據(jù)的，這是環(huán)評(píng)法律的定義。博伊斯認(rèn)為造成環(huán)境污染的是五個(gè)權(quán)力的維度——購(gòu)買(mǎi)權(quán)、決策權(quán)、議程權(quán)、評(píng)估權(quán)和事件權(quán)。環(huán)評(píng)是為決策提供依據(jù)，也就是說(shuō)這五個(gè)維度里面至少有兩個(gè)和環(huán)評(píng)有關(guān)。

　　一個(gè)是評(píng)價(jià)權(quán)，還有一個(gè)決策權(quán)，也就是說(shuō)，我們環(huán)評(píng)是為決策服務(wù)的。因此，我們說(shuō)“環(huán)評(píng)是權(quán)力”。1972年斯德哥爾摩會(huì)議之后，1973年召開(kāi)了首屆中國(guó)環(huán)境保護(hù)大會(huì)，曲格平就是首任環(huán)保局局長(zhǎng)。他認(rèn)為：環(huán)保部門(mén)最大的權(quán)力部門(mén)是環(huán)評(píng)，因?yàn)榄h(huán)評(píng)這一塊過(guò)不了，后面所有的程序都辦不下去。我們的環(huán)評(píng)是在兩個(gè)交集上，所以我們的環(huán)評(píng)最近這些年倍受關(guān)注。這就存在另外一個(gè)問(wèn)題了，我們說(shuō)環(huán)評(píng)是環(huán)保部門(mén)最大的權(quán)力，但是這個(gè)最大的權(quán)力居然擋不住污染的洪流。

　　我覺(jué)得我很委屈，因?yàn)檎f(shuō)實(shí)在的，我覺(jué)得我對(duì)環(huán)評(píng)有一個(gè)什么很深的感情呢?有點(diǎn)類似于前兩年華東師大的校長(zhǎng)說(shuō)到母校的定義的時(shí)候說(shuō)。母校是一天可以罵上三遍，別人罵一次你都不干的。

　　我大四的時(shí)候就跟著老師去做環(huán)評(píng)，讀研究生，那個(gè)時(shí)候別人做家教，我可以不做家教，因?yàn)楦蠋熥鲎霏h(huán)評(píng)就有生活費(fèi)了。后來(lái)我博士論文又專門(mén)做戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的研究，再到現(xiàn)在。我就在想，我說(shuō)環(huán)評(píng)是最大的權(quán)力，為什么還擋不住污染的洪流?原因在哪里?我們就進(jìn)行思考。

　　我們?cè)诃h(huán)評(píng)里面就涉及到這樣三個(gè)機(jī)構(gòu)，他們之間的關(guān)系是什么?環(huán)保部門(mén)，這個(gè)建議者。其實(shí)環(huán)保部門(mén)對(duì)于建議者來(lái)講是有一個(gè)行政審批。項(xiàng)目環(huán)評(píng)是行政審批，批準(zhǔn)你了，你可以項(xiàng)目立項(xiàng)。規(guī)劃環(huán)評(píng)是審查，但是現(xiàn)在審查權(quán)歸誰(shuí)還在吵架。環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)和環(huán)保部門(mén)之間是有一個(gè)資質(zhì)的管理，環(huán)保部門(mén)是頒發(fā)一個(gè)資質(zhì)。比如：同濟(jì)大學(xué)環(huán)境學(xué)院，同濟(jì)大學(xué)是甲級(jí)，復(fù)旦大學(xué)原先有的是乙級(jí)資質(zhì)。還有第二個(gè)，是對(duì)環(huán)評(píng)工程師有一個(gè)資質(zhì)。我剛才說(shuō)到，我給環(huán)評(píng)工程師考試上課，通過(guò)考試就能夠拿到職業(yè)的資質(zhì)。他們之間是個(gè)什么關(guān)系?

　　我們先去看環(huán)保部門(mén)和建議者之間的關(guān)系。我們看項(xiàng)目環(huán)評(píng)里面，一會(huì)兒再說(shuō)規(guī)劃環(huán)評(píng)。項(xiàng)目環(huán)評(píng)企業(yè)和環(huán)保部門(mén)是個(gè)什么關(guān)系呢?我這里從企業(yè)對(duì)環(huán)評(píng)審批的態(tài)度，我把企業(yè)分成了四類。第一類，大牛企業(yè)。中石油、中石化要到哪個(gè)省去投資，一投資兩千億，哪個(gè)城市都要。這樣的企業(yè)，通常是叫一把手項(xiàng)目，這是市委書(shū)記、市長(zhǎng)的項(xiàng)目。環(huán)保部門(mén)能不能管的了?大家知道。第二類，二牛企業(yè)。不做環(huán)評(píng)項(xiàng)目先開(kāi)工。這個(gè)地方就存在一個(gè)什么悖論?這個(gè)企業(yè)老老實(shí)實(shí)做立項(xiàng)可能會(huì)否定掉這個(gè)項(xiàng)目的可能，但是如果不管這個(gè)先開(kāi)工，查到我以后，罰款對(duì)于投資上百億、幾十億的企業(yè)來(lái)講九牛一毛。于是這樣的企業(yè)寧肯先違法。三牛企業(yè)是什么呢?和政府企業(yè)有不正當(dāng)?shù)妮斔汀?/span>

　　還有一些下三爛的企業(yè)，連基本的法律都不遵守。也就是說(shuō)，大牛企業(yè)管不動(dòng)。二牛企業(yè)管不好，差的管不住。還有一個(gè)就是環(huán)保部門(mén)看似權(quán)力很大，事實(shí)上又被籠罩在一個(gè)更大的權(quán)力之上。這個(gè)權(quán)力是什么呢?我稱之為叫貪婪的資本+強(qiáng)勢(shì)的政府，形成的一個(gè)合力。這在規(guī)劃環(huán)評(píng)里面，就是說(shuō)我們的環(huán)保部門(mén)，你管理的對(duì)象是發(fā)改委、住建部，環(huán)保部相對(duì)于這些部門(mén)是小弟。

　　環(huán)保部門(mén)和環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)是個(gè)什么關(guān)系呢?事實(shí)上，它有一個(gè)資質(zhì)管理，而現(xiàn)在擁有資質(zhì)管理的大多數(shù)又都是各級(jí)環(huán)保部門(mén)的環(huán)境科學(xué)院所。如果這里面的環(huán)評(píng)造假，因?yàn)榄h(huán)保部門(mén)是資質(zhì)監(jiān)管的單位，如果查出來(lái)資質(zhì)監(jiān)管的單位具有環(huán)評(píng)水平差的話，你監(jiān)管就存在著失職。也就是說(shuō)，建設(shè)單位可以閉著眼睛找環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)做環(huán)評(píng)。你認(rèn)可甲級(jí)了，我就找他。

　　我們通常意義上說(shuō)，環(huán)評(píng)存在拿人錢(qián)財(cái)替人消災(zāi)?，F(xiàn)在我們的體制下，消的是環(huán)評(píng)審批。我們應(yīng)該幫企業(yè)消什么災(zāi)呢?真正的幫企業(yè)降低環(huán)境運(yùn)行的防線，一旦出現(xiàn)打官司或者說(shuō)環(huán)境的損害，把它降到最小，這是我們要去消的災(zāi)。我們的環(huán)評(píng)面臨著“改革”何去何從的問(wèn)題。怎么去體現(xiàn)用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境的這么一個(gè)十八屆三中全會(huì)的要求?我們行政決策的法定程序里面，怎么把這個(gè)融進(jìn)來(lái)?生態(tài)文明怎么變成我們行為的規(guī)范?環(huán)評(píng)制度如何延續(xù)和創(chuàng)制。剛才說(shuō)到項(xiàng)目環(huán)評(píng)違法，現(xiàn)在新環(huán)保法里面規(guī)定，項(xiàng)目環(huán)評(píng)違法，環(huán)保部門(mén)可以責(zé)令恢復(fù)原狀。

　　三、信息公開(kāi)和第三方的監(jiān)督

　　第三方監(jiān)督不僅包括對(duì)污染企業(yè)的監(jiān)督，還包括對(duì)環(huán)保部門(mén)、環(huán)境監(jiān)管行為的監(jiān)督，人大的監(jiān)督。法律責(zé)任的問(wèn)題剛才說(shuō)到了恢復(fù)原狀，不僅僅是罰款了，干了什么，要恢復(fù)原狀。對(duì)于環(huán)評(píng)違法的人，可以把你拘留，把你和小混混、小流氓關(guān)在一起。

　　環(huán)評(píng)脫鉤推動(dòng)環(huán)評(píng)審批制度的改革，用環(huán)境違法的嚴(yán)懲倒逼企業(yè)真正為環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，真正的為它的污染行為負(fù)責(zé)。同時(shí)，加大對(duì)污染行為的監(jiān)管和處罰的力度，通過(guò)這個(gè)辦法倒逼環(huán)評(píng)或者說(shuō)促使環(huán)評(píng)回歸制，為它的本質(zhì)，為決策者服務(wù)，而不是為決策者去通過(guò)審批服務(wù)。這個(gè)就是我今天要說(shuō)的做的，下面就是我詳細(xì)的剛才說(shuō)到的思路的展開(kāi)。還有整合各相關(guān)的評(píng)價(jià)，李克強(qiáng)總理不也批評(píng)了那么多的評(píng)價(jià)嗎?事實(shí)上每一個(gè)都異化為部門(mén)獲取利益的通道。在當(dāng)前改革的形勢(shì)下，協(xié)同相關(guān)規(guī)劃的關(guān)系。也就是說(shuō)，去形成我們生態(tài)文明建設(shè)可持續(xù)發(fā)展的合力，而不是安全部門(mén)、安監(jiān)部門(mén)、水利部門(mén)、氣象部門(mén)等等獲取各自利益的渠道。

　　四、我們的環(huán)評(píng)制度需要改革

　　環(huán)評(píng)改革可以把環(huán)評(píng)脫鉤作為改革的一個(gè)切入點(diǎn)，防止環(huán)評(píng)和干預(yù)環(huán)評(píng)權(quán)力的人性。還有就是讓環(huán)評(píng)回歸它的本質(zhì)，以環(huán)評(píng)制度改革促進(jìn)環(huán)境治理，環(huán)境治理能力治理體系現(xiàn)代化的建設(shè)，促進(jìn)環(huán)境質(zhì)量的改善，以環(huán)境質(zhì)量的改善化解環(huán)境和生態(tài)危機(jī)，并以環(huán)境和生態(tài)危機(jī)的化解，維護(hù)國(guó)家的政治和生態(tài)安全。