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我國各大城市目前正在進行大規(guī)模的工業(yè)企業(yè)搬遷，并產(chǎn)生了眾多污染搬遷遺留場地，具有較大的環(huán)境風險。對于搬遷遺留場地的環(huán)境風險管理，應在學習國外發(fā)達國家經(jīng)驗的基礎上，立足于我國國情，開展相關工作。建議著力建設、完善法律法規(guī)體系和多部門合作機制，構(gòu)建遺留場地環(huán)境檔案，建立搬遷遺留場地資金管理體制，強化輿論監(jiān)督和公眾參與，從而降低工業(yè)企業(yè)搬遷場地的環(huán)境風險并推動搬遷遺留場地的有效管理。原文刊于《環(huán)境影響評價》2015年第1期。

作者簡介：張倩、谷慶寶，中國環(huán)境科學研究院。

近30年來，我國經(jīng)濟高速發(fā)展，改革開放取得了舉世矚目的成就，城市社會經(jīng)濟發(fā)生了深刻的變化。我國城鎮(zhèn)人口由1978年的17245萬上升到2013年的73111萬，城鎮(zhèn)化率也由17.92%上升到了53.73%。隨著城市化進程的不斷推進，20世紀90年代以來，我國較發(fā)達城市首先出現(xiàn)了大規(guī)模地將城市中心區(qū)污染工業(yè)企業(yè)關閉或搬遷的現(xiàn)象，并日益擴散到中小城市，目前城市中心區(qū)的污染企業(yè)關閉或搬遷已成為潮流。然而，城市中心區(qū)的污染企業(yè)多數(shù)建廠時間早，部分企業(yè)當時甚至沒有環(huán)保設施，因而經(jīng)過多年的生產(chǎn)活動，企業(yè)關閉或搬遷后遺留的場地多數(shù)存在較嚴重的污染，盲目地再開發(fā)利用極易對場地的未來居住者及周邊居民產(chǎn)生嚴重的健康風險。因此，加強對工業(yè)企業(yè)搬遷遺留場地環(huán)境風險管理具有重要意義。

我國工業(yè)企業(yè)搬遷及其環(huán)境風險管理現(xiàn)狀

近年來，隨著我國工業(yè)化程度的加劇和城市大規(guī)模的不斷擴大，原本位于城市邊緣地區(qū)的工業(yè)企業(yè)逐漸成為人口密集的城市中心區(qū)域的一部分。為改善城市環(huán)境質(zhì)量，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，一些大、中城市對位于中心區(qū)域的工業(yè)企業(yè)實行了“退二進三”、“退城進園”等政策。自20世紀90年代以來，我國不少城市陸續(xù)出現(xiàn)了大規(guī)模的工業(yè)企業(yè)搬遷現(xiàn)象。以北京和重慶這兩個典型城市為例，2001—2007年間，北京和重慶主城區(qū)分別有166家和96家工業(yè)企業(yè)實行搬遷，如圖1（略）所示。據(jù)粗略統(tǒng)計，全國不同類型的數(shù)萬家企業(yè)將在未來幾年內(nèi)實施搬遷，涉及的污染土地面積十分驚人。

搬遷的工業(yè)企業(yè)多為老舊企業(yè)，其生產(chǎn)過程中大多存在管理水平較低和工藝技術(shù)陳舊等問題，部分企業(yè)因歷史原因未設置環(huán)保設施或環(huán)保設施落后。經(jīng)過多年生產(chǎn)活動，場地土壤與地下水均受到不同程度的污染，部分企業(yè)的土壤和地下水中污染物的含量超過環(huán)境保護標準，部分指標甚至超標數(shù)千倍。研究資料表明，有色金屬、化工、石化、冶煉及電鍍、制藥和機械制造等行業(yè)遺留場地的污染較為嚴重，涉及的污染物包括重金屬、農(nóng)藥、持久性有機污染物、石油烴、多環(huán)芳烴、多氯聯(lián)苯和各種有機溶劑等，且部分場地為多種污染物并存的復合型污染。

工業(yè)企業(yè)搬遷遺留場地中的污染物擴散到周邊的空氣、土壤和水體(包括地表水和地下水)等環(huán)境要素中，不僅破壞了土壤的理化性質(zhì)及生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能，同時可能通過土壤粉塵、空氣、地下水、食物鏈累積等不同途徑被人體攝入，因此遺留污染場地對周邊環(huán)境和人體健康造成了較大風險。在一些城市，工業(yè)企業(yè)搬遷遺留場地并沒有納入相應的污染管理程序，或僅經(jīng)簡單處置就進行土地用途的變更，建成生活小區(qū)、學?；蚱渌苍O施。近年來，由于城市中心區(qū)域工業(yè)企業(yè)搬遷遺留場地用于民用或商用房地產(chǎn)開發(fā)而引發(fā)的環(huán)境污染事件時有發(fā)生。因此，工業(yè)企業(yè)遺留場地的環(huán)境風險管理成為了世界各國共同關注的重大問題。

本文中所指的工業(yè)企業(yè)搬遷遺留場地環(huán)境風險是指由生產(chǎn)活動等人為因素引發(fā)的，通過土壤或地下水等環(huán)境介質(zhì)傳播的危害人體健康和自然環(huán)境質(zhì)量的事件及其發(fā)生的概率。環(huán)境風險管理是根據(jù)環(huán)境風險評價的結(jié)果，按照相應的法規(guī)條例，通過有效的控制技術(shù)，經(jīng)過費用和效益分析，確定可接受風險度和可接受的損害水平。從根本上講，環(huán)境風險的管理是決策者根據(jù)環(huán)境風險評估結(jié)果，綜合考慮環(huán)境風險、政策、法律、經(jīng)濟、社會發(fā)展和技術(shù)水平等要素之間的相互關系，以降低或消除環(huán)境風險水平為目標的科學決策過程。

我國尚未出臺針對工業(yè)企業(yè)搬遷遺留場地的法律法規(guī)，僅在《憲法》、《環(huán)境保護法》、《土地管理法》、《固體廢棄物污染防治法》等法律中略有提及污染土壤管理的粗放原則。但隨著我國對工業(yè)企業(yè)搬遷遺留場地的重視，近年來陸續(xù)出臺了一系列污染場地相關的文件:2004年，原國家環(huán)?？偩职l(fā)布了《關于切實做好企業(yè)搬遷過程中環(huán)境污染防治工作的通知》，提出要重視土地重新利用過程中的土壤污染問題；2005年，《國務院關于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》中規(guī)定，“對污染企業(yè)搬遷后的原址進行土壤風險評估和修復”；2008年，環(huán)境保護部發(fā)布了《關于加強土壤污染防治工作的意見》，要求各有關部門和單位充分認識加強土壤污染防治的重要性和緊迫性；2012年，環(huán)保、工信、國土、住建四部委聯(lián)合印發(fā)了《關于保障工業(yè)企業(yè)場地再開發(fā)利用環(huán)境安全的通知》，要求國家各相關部門開展污染場地的排查、土地用途的合理規(guī)劃以及環(huán)境風險評估和治理修復的嚴格管理等工作；2013年，國務院辦公廳印發(fā)了《近期土壤環(huán)境保護和綜合治理工作安排》，明確要求對改變用途或使用權(quán)人的污染地塊開展風險評估和修復，并對重點區(qū)域開展試點示范；2014年，環(huán)境保護部發(fā)布了《場地環(huán)境調(diào)查技術(shù)導則》(HJ25.1—2014)、《場地環(huán)境監(jiān)測技術(shù)導則》(HJ25.2—2014)、《污染場地風險評估技術(shù)導則》(HJ25.3—2014)、《污染場地土壤修復技術(shù)導則》(HJ25.4—2014)和《污染場地術(shù)語》(HJ682—2014)等5項污染場地環(huán)保文件，邁出了場地環(huán)境狀況調(diào)查、風險評估、修復治理標準體系建設的重要一步。

這些導則和文件的發(fā)布，推動了我國工業(yè)企業(yè)搬遷遺留場地規(guī)范性管理的進程。但是，我國工業(yè)企業(yè)搬遷遺留場地的風險管理工作仍處于起步階段，還未建立起完整的管理體系，需要借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗，結(jié)合我國的實際狀況，建立適合我國國情的工業(yè)企業(yè)搬遷遺留場地環(huán)境風險管理體系。

國外工業(yè)企業(yè)搬遷遺留場地環(huán)境風險管理經(jīng)驗

由于工業(yè)化進程較早，發(fā)達國家面臨污染場地管理問題的歷史要比我國久遠。但由于土壤污染的隱蔽性、復雜性和滯后性等特點，直到20世紀70年代以美國拉夫運河事件和日本京都鉻渣污染事件等為代表的一系列土壤污染相關環(huán)境事件的發(fā)生，使土壤污染問題引起社會關注。此后，一些國家和地區(qū)開始制訂和頒布涉及污染場地的相關立法，并逐步開展了工業(yè)搬遷遺留場地環(huán)境風險管理等方面的研究。

美國

美國的環(huán)境風險管理起源于對健康風險的重視，到20世紀90年代以后逐漸拓展到生態(tài)環(huán)境風險領域。美國國會于1980年12月通過了《綜合環(huán)境反應、賠償和責任法》(ComprehensiveEnvironmentalＲesponse，Compensation，andLiabilityAct)，美國政府依據(jù)該法案設立了超級基金。經(jīng)過不斷探索和改進，美國以超級基金法為基礎，逐步建立了一套較為完善的污染場地防治管理體系，其中包括場地清理制度、技術(shù)規(guī)范、資金管理機制和公眾參與機制等。場地清理制度主要包括污染場地的發(fā)現(xiàn)、初步調(diào)查及擴大調(diào)查、危險等級評價、場地修復等。同時，美國國家環(huán)境保護局(EPA)為了更好地規(guī)范上述各步驟，建立了一系列標準、方法和程序。超級基金制度規(guī)定了治理修復費用的承擔主體，并建立了相應的法律責任制度。對于找不到責任者或責任者無修復能力的，由超級基金來支付污染場地修復費用，但制度中明確規(guī)定了資金來源和支付范圍。在超級基金管理過程中，EPA建立了多個利益相關方共同參與的公眾參與模式，涉及政府部門、企業(yè)、社區(qū)和其他非政府組織等。此外，美國通過《資源保護與恢復法案》(ＲesourceConversationＲecoveryAct)對工業(yè)企業(yè)搬遷遺留場地的關閉計劃、廢物清理、后期監(jiān)測保護和場地修復等問題也進行了詳細規(guī)定。

歐盟

因?qū)⑼寥酪曌鞑豢稍偕Y源，歐盟于2006年通過了關于土壤的保護整體戰(zhàn)略草案，其中包括《土壤框架指令》(SoilFrameworkDirective，SFD)草案，從可持續(xù)和發(fā)展的角度應對土壤污染問題。該草案要求歐盟各成員國積極防治土壤污染，制訂污染場地清單，修復已確定的污染場地，同時要求各成員國采取措施以提高公眾意識，并促進與土壤可持續(xù)利用相關的經(jīng)驗交流。

歐盟SFD主要包括以下幾項內(nèi)容:(1)污染預防。為了避免可能妨礙土壤功能、造成人體健康風險的物質(zhì)在土壤中積累，要求歐盟各成員國必須采取預防措施，以限制危險物質(zhì)有意或無意地進入土壤。(2)場地調(diào)查及場地清單。規(guī)定各成員國有責任確認、編制及向公眾公布本國的污染場地名錄，每5年進行一次審查。具有潛在污染的場地進行出售時，場地所有者或賣家必須向主管部門和購買方出具土壤狀況報告，其中包括場地的歷史背景、與此場地潛在污染活動相關的危險物質(zhì)濃度分析報告、場地的危險物質(zhì)濃度水平等。(3)場地修復。在確定場地污染后，各成員國有責任保證對其進行修復，使這些場地不再造成重大健康風險或環(huán)境風險。(4)資金來源。要求各成員國為修復遺棄場地建立融資機制。由于污染土地的修復成本高昂，歐盟國家建立了多種污染場地修復資金來源，如稅收、工業(yè)基金、政府補貼和私人籌資等。此外，一些國家還利用市場機制來治理污染場地，例如，受污染地塊的開發(fā)商可能因為地塊的開發(fā)獲得更多的收益，因此可以根據(jù)協(xié)議承擔一部分治理費用；或者，當?shù)厣鐓^(qū)根據(jù)預期的經(jīng)濟和環(huán)境收益，可以提供適當?shù)馁Y金支持。(5)公眾參與。規(guī)定各成員國應采取適當?shù)拇胧?，以提高公眾關于土壤對于人體和生態(tài)系統(tǒng)生存重要性的認識，并促進土壤可持續(xù)利用知識和經(jīng)驗的推廣。同時，要求歐盟委員會應在各成員國和利益相關者之間設立信息交流平臺，以交換正在使用或開發(fā)的污染場地中關于風險區(qū)域識別和風險評估方法的信息。

我國工業(yè)企業(yè)搬遷遺留場地風險管理對策建議

歐美等發(fā)達國家在場地環(huán)境風險控制方面經(jīng)過多年的探索，建立了一套完整的從調(diào)查、風險評估到修復的全過程管理體系，以相應的法律法規(guī)作為支撐，以較為合理的資金管理機制作為保障，同時建立了公開透明的公眾參與模式，從而實現(xiàn)了對場地環(huán)境風險高效有序的管理過程，對于我國的場地風險管理工作具有重要的借鑒意義。

由于我國土地資源有限，經(jīng)濟發(fā)展對土地資源的需求卻不斷增長，為避免占用耕地或林地等，對搬遷遺留場地的再開發(fā)利用已經(jīng)成為土地資源可持續(xù)利用和實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的必要手段。因此，在經(jīng)濟高速發(fā)展的社會背景下，借鑒國外污染場地先進風險管理體系的基礎上，構(gòu)建適合我國國情的工業(yè)企業(yè)搬遷遺留場地環(huán)境風險管理體系，具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

綜合我國國情和國外發(fā)達國家經(jīng)驗，未來我國工業(yè)企業(yè)搬遷遺留場地環(huán)境風險管理應從以下幾個方面進行重點建設。

(1)建立健全相關法律法規(guī)體系。工業(yè)企業(yè)搬遷場地的環(huán)境風險管理在我國尚處于初級階段，大多數(shù)搬遷遺留場地的再開發(fā)過程中并未進行相關污染物的風險評價及有效的場地風險管理，原因之一是我國污染場地管理法律法規(guī)的缺失，在搬遷遺留工業(yè)污染場地的管理中容易出現(xiàn)真空。在缺乏相關法律法規(guī)的約束的情況下，場地調(diào)查、修復和監(jiān)理的責任主體也不明確，場地環(huán)境風險管理難以有序、規(guī)范地向前發(fā)展。

(2)建立和加強多部門合作機制。工業(yè)企業(yè)搬遷遺留場地的再開發(fā)涉及多個政府管理部門，包括發(fā)展和改革、規(guī)劃、國土、工信、環(huán)保等，應建立并健全針對工業(yè)企業(yè)搬遷遺留場地再開發(fā)的多部門協(xié)調(diào)溝通機制，正確把握環(huán)境保護部門介入污染企業(yè)關閉、搬遷程序的時間節(jié)點。針對場地的污染程度不同，合理規(guī)劃用地途徑，減少修復成本，對未做風險評估的遺留場地不得進行土地流轉(zhuǎn)，不得進行再開發(fā)和建設。

同時，保證對遺留場地地上及地下的建筑物、構(gòu)筑物、生產(chǎn)裝置、管線、污染治理設施、有毒有害化學品及石油產(chǎn)品儲存設施等予以規(guī)范清理和拆除，避免產(chǎn)生次生污染。

(3)建立搬遷遺留場地環(huán)境檔案。在全國開展城市工業(yè)企業(yè)搬遷遺留場地的風險評估和危害分級工作，構(gòu)建遺留場地環(huán)境檔案和數(shù)據(jù)庫，詳細掌握這些土地的使用歷史和用途變更等情況，以便更好地指導其再開發(fā)利用。對遺留場地環(huán)境檔案實行高度共享，便于土地規(guī)劃、開發(fā)與使用的各方充分了解遺留場地的環(huán)境風險，降低因土地用途不當或者場地污染未有效清除而帶來的環(huán)境和健康風險。對于目前已開發(fā)的環(huán)境風險較高的場地，應補充進行場地風險評估，提出補救措施。

(4)建立搬遷場地資金管理機制。根據(jù)污染場地管理過程中相關方責任權(quán)利的劃分，協(xié)調(diào)污染者、場地業(yè)主、開發(fā)商、政府、社會資金等各方對資金的投入，建立統(tǒng)一的污染場地資金管理體系。同時，探索污染場地的環(huán)境保險、污染治理費用預留等制度，防止因資金不足造成企業(yè)搬遷后污染土地無法及時治理與修復。

(5)強化輿論監(jiān)督及公眾參與。通過報紙、電視、網(wǎng)絡等媒體，加強公眾對企業(yè)搬遷遺留場地環(huán)境風險的產(chǎn)生、危害以及防范的宣傳教育，提高公眾對遺留場地環(huán)境風險的認知。區(qū)域內(nèi)污染土地的信息要公開化，防止因謠傳和誤解導致公共事件的發(fā)生，強力推動公眾全過程參與遺留場地環(huán)境調(diào)查、風險評估、修復和再開發(fā)等工作，通過社會輿論監(jiān)督及全民參與等方式，提高對企業(yè)搬遷遺留場地環(huán)境管理的力度。