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國家實驗室

是國立科研機(jī)構(gòu)的一種形式，往往應(yīng)國家戰(zhàn)略需求而建立，體現(xiàn)國家意志，承擔(dān)國家任務(wù)。作為世界頭號科技強(qiáng)國，美國擁有一個龐大的國家實驗室體系。美國國家實驗室的緣起和改革思路為何？對我國的國家實驗室建設(shè)有何啟示？歡迎進(jìn)入全文。

美國國家實驗室主要隸屬美國能源部、國防部和國家航空航天局等聯(lián)邦部委。其中，美國能源部下屬的 17 個國家實驗室是典型代表， 2013 年度能源部國家實驗室的經(jīng)費(fèi)總量近 200 億美元。

在管理方式上，美國國家實驗室包含“國有國營”（Government Owned - Government Operated， GOGO）和“國有民營”（GovernmentOwned - Contractor Operated， GOCO）兩種制度。國家實驗室中采取 “GOGO”方式管理的實驗室數(shù)量越來越少，能源部 17 個國家實驗室目前有 16 個采用“GOCO”的方式委托給大學(xué)或非營利科研機(jī)構(gòu)管理。同時，美國政府更加強(qiáng)調(diào)國家實驗室的共享和開放。

美國國家實驗室GOCO制度的歷史緣起

“一戰(zhàn)”爆發(fā)后，為滿足軍方對先進(jìn)技術(shù)的需要，美國聯(lián)邦政府迫切需要與科技界建立聯(lián)系。當(dāng)時，民間的科學(xué)家主要是在大學(xué)，少數(shù)科學(xué)家在具有研發(fā)實力的工業(yè)組織中。這些科學(xué)家秉承科學(xué)獨(dú)立的精神，極力反對科學(xué)為政府服務(wù)。在此背景下，美國聯(lián)邦政府采取依靠知名科學(xué)家組成若干國家層面的顧問委員會的策略，如以愛迪生為首成立的海軍顧問委員會，由這些委員會代表聯(lián)邦政府組織和協(xié)調(diào)戰(zhàn)時的科技活動。例如，委員會將一些大學(xué)和工業(yè)組織的科學(xué)家送到軍事實驗室中工作。但是，這套策略在實際中成效甚微。國家層面的顧問委員會（例如國家研究理事會）不掌握管理軍方實驗室的權(quán)力，導(dǎo)致在軍方實驗室工作的大學(xué)科學(xué)家只能聽從于軍方的行政指揮。而事實上，由于軍方對現(xiàn)代科學(xué)并不熟悉，他們提出的很多要求在科學(xué)上是不可實現(xiàn)的。統(tǒng)觀“一戰(zhàn)”期間，美國政府未能找到與科技界有效的合作方式。
“二戰(zhàn)”前夕，以萬尼瓦爾•布什為代表的科學(xué)家頻繁與政府接觸，積極倡議建立美國聯(lián)邦政府與科學(xué)家之間新的合作機(jī)制。1940年，羅斯?？偨y(tǒng)批準(zhǔn)布什等人的建議，建立了國家安全研究理事會，一年后，該理事會演變成為科學(xué)研究和發(fā)展辦公室，主任由布什本人擔(dān)任。布什說服國會授予該辦公室與大學(xué)簽訂研發(fā)合同的權(quán)力，但并不主張將科學(xué)家或者工程師召集到軍方實驗室，而是希望讓他們繼續(xù)留在大學(xué)，依托大學(xué)中已有的實驗室或根據(jù)需要新建立起來的實驗室開展工作。政府與大學(xué)簽訂研發(fā)合同，放手讓大學(xué)來具體操作和管理實驗室。在這種制度中，實驗室的運(yùn)營方由熟悉科學(xué)研究的科學(xué)家組成，由其與政府進(jìn)行溝通，了解政府的需求，在此基礎(chǔ)上提出能夠滿足政府需求同時在科學(xué)上可行的方案。這種制度，逐漸發(fā)展形成美國國家實驗室的“GOCO”制度。

美國國家實驗室GOCO制度基本特點
“ GOCO”制度在美國聯(lián)邦政府和國家實驗室之間建立了一種緩沖機(jī)制，實驗室運(yùn)營方是這兩者之間的橋梁。由于有了這種橋梁，即便是政府對于聯(lián)邦雇員和聯(lián)邦資產(chǎn)有著嚴(yán)格的規(guī)定，國家實驗室也可依托實驗室運(yùn)營方的政策進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，使得對國家實驗室的管理更符合科研機(jī)構(gòu)的特點，具體表現(xiàn)為 3 個方面。
（1）“GOCO”制度使得美國國家實驗室能夠根據(jù)科研活動的需要靈活地雇傭或淘汰科研人員?？茖W(xué)研究最關(guān)鍵的是人才。因此，科研機(jī)構(gòu)如果要保持一流的水平，必須建立起“能進(jìn)能出”的用人制度。國家實驗室如果全部都是聯(lián)邦雇員，則一旦入職就難以解聘。由于采取了“ GOCO”制度，國家實驗室中聯(lián)邦雇員的人數(shù)通?？刂圃谝话胍韵?，絕大部分雇員采取的是實驗室運(yùn)營方的聘任制度，即大學(xué)或者非營利機(jī)構(gòu)的人事制度。這就使得實驗室能夠根據(jù)科研活動的需要招聘大量合同雇員，并在科研布局調(diào)整的時候使這些合同雇員流出。
（2）“GOCO”制度使得美國國家實驗室能夠根據(jù)科學(xué)家的水平制定相適應(yīng)的薪酬制度?？蒲谢顒邮蔷哂懈叨葎?chuàng)造性的活動，不同于一般的行政事務(wù)。因此，對科研人員的薪酬要體現(xiàn)科研活動的創(chuàng)造性。與其他國家類似，美國聯(lián)邦雇員的薪酬體系是相對固化的，無論從事何種職業(yè)，只要是聯(lián)邦雇員就按照統(tǒng)一的規(guī)則確定工資等級。這種薪酬制度使得作為聯(lián)邦雇員的科學(xué)家無法取得與其高創(chuàng)造性相匹配的報酬，顯然不適用于國家實驗室。“ GOCO”制度的采用，使得國家實驗室能夠采用實驗室運(yùn)營方的薪酬制度，根據(jù)科研水平為非聯(lián)邦雇員的科學(xué)家提供報酬。
（3）“GOCO”制度使得美國國家實驗室能夠在技術(shù)轉(zhuǎn)移中享有更為靈活的政策。傳統(tǒng)上，政府所有的國家實驗室中的有形資產(chǎn)和無形資產(chǎn)都屬于聯(lián)邦資產(chǎn)，因此，在技術(shù)轉(zhuǎn)移中要嚴(yán)格遵守政府對于聯(lián)邦資產(chǎn)的管控。這就不利于國家實驗室與企業(yè)的合作。 1980 年，美國聯(lián)邦政府頒布《拜杜法案》，將利用政府資助研發(fā)形成的無形資產(chǎn)的所有權(quán)從政府手中讓渡給承擔(dān)政府科研項目的大學(xué)、非營利機(jī)構(gòu)和小企業(yè)手中。此后，美國政府在 1984 年重新修訂的《拜杜法案》以及美國總統(tǒng)在1987 年頒布《12591號總統(tǒng)令》都明確，在一定限制范圍內(nèi)，“ GOCO”實驗室可以按照管理該實驗室的運(yùn)營方（即大學(xué)或非營利機(jī)構(gòu)）的政策進(jìn)行成果轉(zhuǎn)化。這就為“ GOCO”實驗室與企業(yè)的合作提供了極大的便利。

美國國家實驗室當(dāng)前存在的主要問題
能源部對國家實驗室管理的越位和缺位并存
（1）能源部越過實驗室運(yùn)營方，直接干預(yù)實驗室的內(nèi)部管理。例如，能源部在每個國家實驗室所在地設(shè)立了一個規(guī)模龐大的場地辦公室，這些辦公室除了在環(huán)境和安全方面要求實驗室符合聯(lián)邦政府的規(guī)定之外，近些年逐步深入到實驗室的內(nèi)部管理。比如這些辦公室制定了關(guān)于使用公共研發(fā)資金參加學(xué)術(shù)會議、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人事招聘和薪酬等的法規(guī)條文。之前，這些方面是由實驗室運(yùn)營方來決策和管理的。因此，“ GOCO”實驗室的運(yùn)營方對此頗有抱怨。據(jù)某實驗室運(yùn)營方負(fù)責(zé)人說，負(fù)責(zé)監(jiān)管該實驗室的場地辦公室有 200 多個聯(lián)邦雇員，造成聯(lián)邦資源的極大浪費(fèi)。
（2）能源部對實驗室管理和監(jiān)督的流程比以前更為繁瑣。 2011 年有學(xué)者專門針對能源部國家實驗室技術(shù)轉(zhuǎn)移合同的管理效率進(jìn)行了研究[12]，發(fā)現(xiàn)因?qū)徟箛覍嶒炇液推髽I(yè)簽訂技術(shù)轉(zhuǎn)移合同所需的時間比以往多了16 天。這些多出的時間，還不包括實驗室運(yùn)營方準(zhǔn)備合同期間比以前多花費(fèi)的時間。究其原因，主要是場地辦公室提出的程序的要求越來越多，有些申請甚至需要滿足場地辦公室提出的 110 項要求才能夠獲批。
（3）能源部在大科學(xué)裝置開放共享和成本補(bǔ)償方面的監(jiān)管缺位。目前，能源部的大科學(xué)裝置面向外部開放，外部科學(xué)家提交申請后由實驗室組織專家評議。由于評議只關(guān)注申請書的學(xué)術(shù)價值，這就導(dǎo)致大學(xué)科學(xué)家的申請容易獲批，而企業(yè)科學(xué)家的申請往往以學(xué)術(shù)價值較低為由被拒。如果能源部能夠在這方面加以規(guī)范和引導(dǎo)，將有助于企業(yè)和實驗室的合作。此外，能源部沒有就大科學(xué)裝置對外服務(wù)的成本補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行合理的規(guī)范，導(dǎo)致大科學(xué)裝置的服務(wù)成本難以回收，不利于激勵實驗室運(yùn)營方對外提供大科學(xué)裝置服務(wù)。

能源部的組織架構(gòu)與當(dāng)前的科研活動不相適應(yīng)
目前，能源部的民用研發(fā)活動分為科學(xué)和能源兩條主線進(jìn)行管理，分別負(fù)責(zé)基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究的資助和管理。在能源部最高管理層中，分別設(shè)立了一個主管科學(xué)的副部長和一個主管能源的副部長來負(fù)責(zé)這兩條主線的管理。

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這種組織管理架構(gòu)被指與能源部國家實驗室當(dāng)前的科研活動不相適應(yīng)，不利于這些國家實驗室落實戰(zhàn)略定位。以科學(xué)辦公室管理的 10 個國家實驗室為例，目前，科學(xué)辦公室通過 6個業(yè)務(wù)辦公室（先進(jìn)計算、基礎(chǔ)能源科學(xué)、生物環(huán)境、聚變能、高能物理、核能）辦公室管理和資助 10 個國家實驗室。從行政歸屬上來看，每個國家實驗室都?xì)w屬于某一個業(yè)務(wù)辦公室，由該辦公室指導(dǎo)國家實驗室的戰(zhàn)略規(guī)劃和發(fā)展方向。在能源部發(fā)展的早期，由于各實驗室的業(yè)務(wù)范圍相對比較集中，這種組織架構(gòu)是合理的。然而，隨著國家實驗室業(yè)務(wù)范圍的不斷拓展，這些實驗室不僅從主管業(yè)務(wù)辦公室獲得經(jīng)費(fèi)，也可從其他業(yè)務(wù)辦公室獲得經(jīng)費(fèi)。甚至，一些國家實驗室的科研經(jīng)費(fèi)中來自主管業(yè)務(wù)辦公室的經(jīng)費(fèi)所占比例剛剛過半。

針對問題的改革方向
（1）明確能源部和實驗室運(yùn)營方各自的管理職責(zé)。一方面，要重新修訂能源部與實驗室運(yùn)營方之間簽訂的管理和運(yùn)行合同的內(nèi)容，明確能源部的職責(zé)是監(jiān)督和考察實驗室的戰(zhàn)略制定和完成情況，將科研組織、人事管理、經(jīng)費(fèi)使用、知識產(chǎn)權(quán)管理、物化成果管理等方面的權(quán)力交給實驗室運(yùn)營方，保障實驗室的自治；另一方面，能源部在某些目前管理缺位的方面要進(jìn)一步加強(qiáng)管理，例如要引導(dǎo)實驗室運(yùn)營方完善大科學(xué)裝置的開放共享制度，建立合理的成本補(bǔ)償制度，并且在促進(jìn)國家實驗室與企業(yè)合作方面給予更多的引導(dǎo)和激勵。

（2）改革能源部的科研管理組織架構(gòu)。
新的組織架構(gòu)示意圖如下。

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結(jié)論及對我國國家實驗室的啟示
國家實驗室作為美國乃至全世界高水平科研機(jī)構(gòu)的典范，美國國會和智庫為何總是對其百般挑剔？這一方面體現(xiàn)了美國治理體系中的制衡機(jī)制，但更本質(zhì)的原因是：國家實驗室作為一個體系龐大、代表國家利益的系統(tǒng)，直接受到政府管控，內(nèi)部設(shè)立大量聯(lián)邦雇員，因而天然具有官僚化和效率低下的傾向。
2013 年 7 月11日，美國國會眾議院邀請智庫完成的“能源部國家實驗室和科研活動的監(jiān)察和管理”的報告重點圍繞“冷戰(zhàn)”之后，當(dāng)國家目標(biāo)不是特別明確和清晰的情況下，國家實驗室開展的科研工作是否有效？這些不再屬于國家明確目標(biāo)的科研任務(wù)可否交給大學(xué)或其他科研機(jī)構(gòu)承擔(dān)？國家實驗室是否還有存在的必要？諸如此類問題始終是美國國內(nèi)關(guān)注的焦點問題。

報告大體得出如下結(jié)論：美國國家實驗室目前在定位和管理方面仍然面臨很大的改革壓力，涉及組織架構(gòu)、委托合同、平臺開放等問題。首先，在組織架構(gòu)方面，報告建議將能源部主管科學(xué)的副部長和主管能源的副部長這兩個職位合二為一，這是對能源部所屬國家實驗室越來越綜合的業(yè)務(wù)活動的響應(yīng)，體現(xiàn)了當(dāng)前美國國家實驗室在研究內(nèi)容上的調(diào)整。其次，在委托合同管理和平臺開放等方面，報告主要表達(dá)了對政府官僚體制的不滿，建議重新梳理政府與國家實驗室的關(guān)系，改變當(dāng)前這種越位與缺位并存的狀態(tài)。

當(dāng)前，我國國家實驗室的建設(shè)提上日程，美國國家實驗室的緣起和改革對我國國家實驗室建設(shè)具有重要意義。如前所述，美國國家實驗室制度最核心的是清晰的國家使命定位和靈活的管理制度，這兩方面都反映出國家實驗室相比其他國立科研機(jī)構(gòu)的特殊性。可見，如何處理好國家實驗室與現(xiàn)有國立科研機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，是當(dāng)前我國國家實驗室建設(shè)面臨的主要問題。

從理論上講，國家實驗室是國立科研機(jī)構(gòu)的一部分。以中科院為代表的一大批國立科研機(jī)構(gòu)曾經(jīng)的使命和定位類似于國家實驗室。這些國立科研機(jī)構(gòu)在成立之初也是響應(yīng)國家需要，具有鮮明的國家使命特色，在“兩彈一星”等國家任務(wù)中發(fā)揮了重要作用。但是，隨著外部環(huán)境的變化，國家需求和使命不再突出和明確，這些國立科研機(jī)構(gòu)的定位也逐漸模糊。中科院“知識創(chuàng)新工程”、“率先行動”計劃，中央政府部門所屬開發(fā)類和公益類科研機(jī)構(gòu)的啟動等，其目的都是使國立科研機(jī)構(gòu)的定位更加明確。

我們認(rèn)為，中央此次提出建設(shè)國家實驗室，本質(zhì)上應(yīng)是對國立科研機(jī)構(gòu)的一次重大改革。一方面，可借鑒美國國家實驗室在定位和管理兩方面的經(jīng)驗，按照國家實驗室的要求，從現(xiàn)有國立科研機(jī)構(gòu)中遴選出一批真正有能力完成國家使命的機(jī)構(gòu)以其為基礎(chǔ)建設(shè)國家實驗室，明確定位，配套支持，使其真正發(fā)揮國立科研機(jī)構(gòu)的作用。對于不適合成為國家實驗室的國立科研機(jī)構(gòu)，則要按領(lǐng)域和水平，推動其分類改革。通過國家實驗室建設(shè)解決我國國立科研機(jī)構(gòu)存在的定位不清、國家投入不到位、與大學(xué)區(qū)別模糊問題，并進(jìn)一步促進(jìn)我國國家創(chuàng)新體系建設(shè)，實現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略。

來源：《中國科學(xué)院院刊》