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完善懲罰性賠償制度 遏制食品違法行為

——對健全《食品安全法》中懲罰性賠償制度的思考

    提 要

    由于規(guī)定的過于簡單和數(shù)額較低，現(xiàn)行《食品安全法》的規(guī)定并沒有充分地發(fā)揮該制度的功能價值，亟需在新修訂的《食品安全法》中進一步完善懲罰性賠償制度。完善懲罰性賠償制度，應(yīng)從建立公益訴訟制度和合理量化懲罰性賠償數(shù)額兩方面入手。

    □ 曹大海 趙希璇 劉陽中

    2009年通過的《中華人民共和國食品安全法》（以下簡稱《食品安全法》）第96條規(guī)定，生產(chǎn)不符合標(biāo)準(zhǔn)的食品或者銷售明知不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，消費者除要求賠償損失外，還可以向生產(chǎn)者或者銷售者要求支付價款的10倍。《食品安全法》在此設(shè)立了懲罰性賠償制度，具有值得肯定的進步意義，但是由于規(guī)定的過于簡單和數(shù)額較低，現(xiàn)行《食品安全法》的規(guī)定并沒有充分地發(fā)揮該制度的功能價值。在我國的《食品安全法》修訂草案正在廣泛征求意見的同時，“福喜事件”的爆發(fā)又一次刺痛了國人敏感的神經(jīng)。《國務(wù)院關(guān)于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》（國發(fā)〔2014〕20號）也明確指出“擴大市場監(jiān)管法律制度中懲罰性賠償?shù)倪m用范圍，依法大幅度提高賠償倍數(shù)?！苯璐似鯔C，筆者在此呼吁，在我國新修訂的《食品安全法》中，進一步完善懲罰性賠償制度。

    懲罰性賠償制度的功能價值

    該項制度的功能價值體現(xiàn)在如下幾個方面：一是懲罰功能。當(dāng)違法行為人基于惡意以傷害他人為代價換取自己的利益，該行為并未納入刑事處罰的范圍或刑事處罰具有漏洞的情況下，高額的賠償無疑對違法行為具有懲罰功能。懲罰其為了自身利益踐踏他人利益、破壞社會公平正義的不良行為。二是阻遏功能。阻遏功能利用了人類趨利避害的本能。從經(jīng)濟學(xué)的角度講，懲罰性賠償制度令違法行為人深感違法成本高昂，代價慘重，從而不再進行類似行為，且對潛在的違法行為人具有事前阻遏的示范效應(yīng)。因此，懲罰性賠償制度通過剝奪違法獲利使違法行為人失去違法動機，能有效阻遏違法行為的發(fā)生。三是補償功能。雖然現(xiàn)代懲罰性賠償制度并不再強調(diào)補償功能，但是補償性損害賠償往往是懲罰性賠償存在的前提，單一的消費者只有在具備補償性損害賠償要件的前提下，才能主張懲罰性賠償，所以懲罰性賠償客觀上對消費者具有一定的補償功能。四是實現(xiàn)社會共治功能。隨著新型懲罰性賠償制度——公益訴訟制度的出現(xiàn)，群體性消費事件可以通過某個組織或者代表進行訴訟。訴訟原告并不需要一定是遭受損失的人。這種新型懲罰性賠償制度可以更多地調(diào)動私法協(xié)助、大大提高賠償金額，并有效地促進食品安全監(jiān)管的政府管理向社會治理轉(zhuǎn)變，也能更好地實現(xiàn)食品安全社會共治的局面。

    完善懲罰性賠償制度，在《食品安全法》修訂過程中，應(yīng)從建立公益訴訟制度和合理量化懲罰性賠償數(shù)額兩方面入手。

    建立公益訴訟制度

    公益訴訟制度是一種新型的懲罰性賠償制度，美國、德國等國家已在廣泛地運用。這種新型的懲罰性賠償制度的法律性質(zhì)已經(jīng)脫離了私法范疇，而歸于社會法的范疇，所以這個制度的功能價值主要在于極大地發(fā)揮其懲罰和阻遏功能。以三鹿奶粉事件為例，受害的消費者眾多，難以統(tǒng)計，并且嬰幼兒因吃毒奶粉而產(chǎn)生的損害后果也不能在短時間內(nèi)發(fā)現(xiàn)。在這種群體性消費事件中，如果每一個消費者都獨自提起賠償訴訟，當(dāng)然不符合現(xiàn)實。如果由消費者權(quán)利保護機構(gòu)對生產(chǎn)經(jīng)營者提起公益訴訟，代表所有已知的或潛在的受害者向違法行為人主張權(quán)利，將極大地減少訴訟成本。而懲罰性賠償金額將作為一項專項金額，陸續(xù)地向受害者支付，最大限度地、公平地保障所有受害者的權(quán)利。鑒于目前新修訂的《消費者權(quán)益保護法》已經(jīng)引入了公益訴訟制度，賦予了消費者協(xié)會提起公益訴訟的權(quán)利和義務(wù)，可以在《食品安全法》中對接此項制度，由于食品問題往往都涉及到群體性消費，因此可以規(guī)定消費者可以選擇自行起訴或者請求消費者保護協(xié)會提起公益訴訟。消費者協(xié)會不僅依消費者的申請和依職權(quán)可以提起公益訴訟，能提供相關(guān)證據(jù)的第三人也可以請求消費者協(xié)會提起公益訴訟。這為我國目前廣泛存在的知假買假的“打假”行為提供了解決之道。只要“王?！眰兡軌蛳蛳麉f(xié)提供足夠的證據(jù)，就可以請求消協(xié)提起公益訴訟，這將更加積極地調(diào)動了私人協(xié)助執(zhí)法，調(diào)動各方力量，實現(xiàn)食品安全社會共治的局面。當(dāng)然，請求者應(yīng)當(dāng)?shù)玫胶侠淼膱髢?，即從懲罰性賠償金中獲得一定比例的獎勵。

    如何分配公益訴訟中懲罰性賠償金？公益訴訟中的懲罰性賠償金額往往比較巨大，一概地給予已知的受害者顯然有失公平。這筆賠償金額至少應(yīng)有3個部分，主要部分應(yīng)當(dāng)由消協(xié)設(shè)立賠償基金或者保護基金，陸續(xù)地給予有證據(jù)證明的受害者，用于賠償其遭受的損失、后續(xù)的康復(fù)治療等。第二部分要用于獎勵提供證據(jù)請求消協(xié)提起公益訴訟的人，給予的獎勵應(yīng)當(dāng)大于其作為消費者向法院單獨起訴所得到的賠償，這樣才能使知假買假的行為減少。第三部分則是剩余的賠償金額用于消協(xié)和類似公益基金的運轉(zhuǎn)，這部分分配主要意義在于不給與個體無限度的賠償金額，能彌補消協(xié)等公益組織的運轉(zhuǎn)經(jīng)費。

    合理量化懲罰性賠償數(shù)額

    單一消費者主張的懲罰性賠償數(shù)額量化標(biāo)準(zhǔn)。建議在《食品安全法》中將懲罰性賠償?shù)淖畹蜆?biāo)準(zhǔn)定位于消費者所遭受損失的10倍，不設(shè)上限，給予法官一定的自由裁量權(quán)，考慮違法行為人主觀惡性、案件情節(jié)等因素，加大賠償力度。這條規(guī)定是以消費者實際受到的損失為基礎(chǔ)，在符合法理的前提下，提高了懲罰性賠償金額計算的基數(shù)（實際受到的損失往往是大于所支出的價款的）。這條規(guī)定得出的賠償數(shù)額高于消費者實際受到的損失，有利于實現(xiàn)補償和促進私人協(xié)助執(zhí)法的功能；而所受損失10倍的最低標(biāo)準(zhǔn)，實際上是一種懲罰性賠償數(shù)額的限制，它提供了一個常態(tài)下的賠償標(biāo)準(zhǔn)，避免個體消費者因為不合理的巨大懲罰性賠償金額而“不當(dāng)?shù)美?。賦予法官一定的自由裁量權(quán)，根據(jù)不同情況發(fā)揮懲罰性賠償?shù)膽土P和阻遏功能，這將大大地威懾潛在的違法行為人。

    另外，需要注意的是，在民事訴訟中，舉證責(zé)任一般規(guī)則為“誰主張，誰舉證”，那么原告在訴請給予10倍損失以上的賠償數(shù)額時，需要提出合法合理的證明，而法官盡管有看似無限的自由裁量權(quán)，也必需基于原告的訴請，結(jié)合案件具體情況給予合理的判決，所以這個規(guī)定看似沒有上限，但在具體實踐中具有很強的可操作性。

    公益訴訟賠償金的量化標(biāo)準(zhǔn)。筆者認為，公益訴訟中懲罰性賠償金額應(yīng)當(dāng)以違法收入的10倍為最低標(biāo)準(zhǔn)。由于剝奪違法獲利使違法行為人失去違法動機是懲罰性賠償?shù)哪康模鴱慕粫r期以來食品安全監(jiān)管的現(xiàn)狀來看，《食品安全法》現(xiàn)有的懲罰性賠償標(biāo)準(zhǔn)尚不足以起到應(yīng)有的震懾阻遏作用，所以應(yīng)將賠償金額的最低標(biāo)準(zhǔn)定為違法收入的10倍，不設(shè)上限。通過賦予法官一定的自由裁量權(quán)，考慮具體案件中違法行為被追究的概率以及案件的嚴(yán)重程度和惡劣性質(zhì)加大賠償力度。當(dāng)然，在計算違法收入時，要考慮去除生產(chǎn)經(jīng)營者主動召回問題食品的數(shù)量，對于無法召回的食品即使還未被消費也要按市價計入違法收入中。

    （曹大海為質(zhì)檢總局法規(guī)司副司長）  《中國質(zhì)量報》